II SA/Gl 716/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z. o. o. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu usunięcia odpadów oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy C. , działając na podstawie art. 26 ust. 1, 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2019 r., poz. 701 ze zm.), nakazał skarżącej "A" w O. usunięcie odpadów niebezpiecznych, zgromadzonych w beczkach i innych pojemnikach z terenu działki nr 1 przy ul. [...] w C.. Wykaz odpadów wymieniono w tabeli. Nadto, decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 108 § 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że skarżąca Spółka jest użytkownikiem wieczystym przedmiotowej nieruchomości, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Zatem jako władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem znajdujących się tam odpadów. Na podstawie opinii, sporządzonej przez biegłych sądowych na użytek postepowania karnego, organ ustalił, że są to odpady niebezpieczne. Decyzją z dnia [...] r. Starosta C. udzielił firmie "B" zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr 2 (poprzednio). Decyzja ta wygasła jednak na podstawie kolejnej decyzji z dnia [...] r. wobec śmierci przedsiębiorcy. Zatem skarżąca Spółka zobowiązana jest do usunięcia odpadów jako ich posiadacz. W odwołaniu od decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: 1) art. 26 ust. 1, 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach – poprzez błędne przyjęcie, że jest posiadaczem przedmiotowych odpadów, które były składowane przez inny podmiot na podstawie zezwolenia, 2) brak upoważnienia do wydania decyzji przez organ I instancji, 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa – z powodu nieustalenia spadkobierców właściciela firmy składującej odpady. Na tej podstawie Spółka wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bielsku-Białej uchyliło decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie w sprawie. Zdaniem Kolegium, Wójt Gminy nie był organem właściwym w niniejszej sprawie zgodnie z art. 26 ust. 2 ustawy o odpadach, bowiem obowiązek usunięcia odpadów jest skutkiem wydania decyzji o wygaszeniu zezwolenia – trwałego zaprzestania wykonywania działalności gospodarczej z powodu zgonu przedsiębiorcy. Skargę na decyzję ostateczną wniósł do sądu administracyjnego Prokurator Okręgowy w B. , zarzucając naruszenie art. 26 ust. 2 i art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach. Prokurator podniósł, że w niniejszej sprawie nie zachodzi tożsamość podmiotu zobowiązanego do usunięcia odpadów z podmiotem, któremu udzielono zezwolenia. W niniejszej sprawie doszło bowiem do stwierdzenia wygaśnięcia zezwolenia z uwagi na zgon przedsiębiorcy. Zatem do wydania nakazu usunięcia odpadów przez ich posiadacza władny jest wójt gminy, zgodnie z art. 26 ust. 2 pkt 3 ustawy. Skarga Prokuratora zawisła pod sygn. akt II SA/Gl 431/20. Zaskarżoną decyzją Kolegium uwzględniając skargę, orzekło o uchyleniu własnej decyzji i utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Po zrelacjonowaniu przebiegu postępowania Kolegium stwierdziło bowiem, że organ I instancji był właściwy do wydania decyzji o nakazie usunięcia odpadów, bowiem obowiązek ten wynika z domniemania z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, którego Spółka nie podważyła. W wyniku kontroli WIOŚ w K. z dnia 2 kwietnia 2019 r. nie ustalono podmiotu odpowiedzialnego za składowanie odpadów. Zawarcie umowy dzierżawy nastąpiło przez poprzednika prawnego Spółki, lecz z uwagi na tożsamość członka zarządu obu Spółek, zdaniem Kolegium obecny użytkownik wieczysty nieruchomości musiał mieć wiedzę o zbieranych na niej odpadach. W konsekwencji, skarżąca Spółka jako posiadacz nieruchomości ma obowiązek ich usunięcia na podstawie art. 26 ust. 1 ustawy. Skargę na decyzję Kolegium, wydaną w trybie autokontroli, wniosła Spółka będąca adresatem nakazu, domagając się jej uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła rażące naruszenie: 1) art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach, 2) art. 26 ust. 1, 2 i 6 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy, 3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, 4) art. 54 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, 5) art. 2, art. 7, art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP w zw. z art. 10 § 1 kpa. W uzasadnieniu skargi Spółka ponowiła dotychczasową argumentację co do braku udziału w postępowaniu spadkobierców właściciela odpadów gromadzonych na jej nieruchomości oraz niewłaściwość organu I instancji. Nadto, Spółka zarzuciła, że zaskarżona decyzja została wydana przez tych samych członków Kolegium, którzy brali udział w postępowaniu zakończonym uchyloną decyzją, będącą przedmiotem skargi Prokuratora. Tymczasem podlegali oni wyłączeniu (vide: uchwała NSA z dnia 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS 4/12). W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Zdaniem Kolegium, wydanie decyzji w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., może nastąpić w dotychczasowym składzie osobowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki z art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.). Kolegium działając w ramach autokontroli uwzględniło w całości skargę Prokuratora w terminie 30 dni od jej otrzymania, wydając nową decyzję. Chybione są też zarzuty skargi co do naruszenia zasad Konstytucji, prawa materialnego i reguł procedury administracyjnej. Prawidłowo Kolegium stwierdziło, że skarżąca Spółka jest posiadaczem odpadów zgromadzonych na terenie nieruchomości, której jest użytkownikiem wieczystym, zobligowanym do ich usunięcia na podstawie art. 26 ust. 1 i 2 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, wyżej powołanej (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 797). Faktem jest, że odpady te były składowane na podstawie stosownego zezwolenia przez inny podmiot gospodarczy, będący dzierżawcą działki. Jednak śmierć przedsiębiorcy, będącego osobą fizyczną, spowodowała wygaśnięcie zezwolenia jako skutek trwałego zaprzestania działalności. Wykreślenie z ewidencji działalności gospodarczej nastąpiło w 2014 r. z mocy ówcześnie obowiązującego przepisu art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r., poz. 2168). Ustawa ta nie przewidywała wprost skutków prawnych śmierci przedsiębiorcy. Zatem spadkobiercy przedsiębiorcy nie są ani wytwórcami odpadów, ani też ich posiadaczami w świetle ustawowej definicji z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Jest bowiem oczywiste, że nie władają oni przedmiotową działką. Skarżąca jako użytkownik wieczysty nigdy takiego zarzutu nie podniosła. Ewentualni spadkobiercy przedsiębiorcy, będącego dzierżawcą działki i legitymującego się zezwoleniem na zbieranie i składowanie odpadów, nie są zatem ich posiadaczami w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy. Brak było więc podstaw do ich powiadomienia o wszczęciu postępowania, skoro nie mogli być adresatami nakazu ich usunięcia. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia art. 7, art. 7, art. 87 ust. 1 i art. 91 Konstytucji RP w zw. z art. 10 § 1 kpa. Wbrew zarzutom skargi, zmiana stanu prawnego z dniem 6 września 2019 r., dokonana ustawą nowelizującą z dnia 19 lipca 2019 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1579), nie spowodowała utraty właściwości organu I instancji. Nie budzi bowiem żadnej wątpliwości fakt, że w dacie wszczęcia postępowania Wójt Gminy był organem właściwym do wydania nakazu usunięcia odpadów, gdyż obowiązek usunięcia odpadów nie jest skutkiem wydania decyzji cofającej decyzję o gospodarowaniu odpadami, lecz wygaśnięcia zezwolenia. Po zmianie stanu prawnego z dniem 6 września 2019 r., a więc w dniu wydania decyzji przez organ I instancji, stan prawny uległ zmianie. Cofnięcie decyzji, stwierdzenie jej nieważności, uchylenie lub wygaśnięcie, jest przypadkiem, w którym właściwym do wydania decyzji jest organ, który udzielił stosownego zezwolenia (art. 26a ust. 2 pkt 2 ustawy). Ustawa zmieniająca nie zawiera żadnych przepisów przejściowych co do postępowań wszczętych przed jej wejściem w życie w zakresie właściwości organu. Jednak nie sposób wyobrazić sobie sytuacji, aby celem ustawodawcy było zniweczenie biegu dotychczasowego postępowania przed organem właściwym w sprawie. Zmiana stanu prawnego polegała bowiem nie tylko na zmianie właściwości organu. Po wejściu w życie ustawy nowelizującej doszło do skutku w postaci obowiązku usunięcia odpadów przez organ administracji, który nigdy nie legitymował się decyzją związaną z gospodarką odpadami. Nie chodzi zatem o przypadek, uregulowany w art. 26a ustawy, który ma zastosowanie tylko do stanów prawnych po wejściu w życie ustawy nowelizującej. Stan faktyczny niniejszej sprawy podpada bowiem pod przesłanki z art. 26 ust. 2 ustawy, gdyż skarżąca Spółka nie miała zezwolenia na gromadzenie odpadów na nieruchomości, będącej w jej użytkowaniu wieczystym. Chybiony jest też zarzut nienależytego wyjaśnienia okoliczności sprawy. Organ I instancji dysponował wszelkimi dokumentami oraz zebrał wymagany materiał dowodowy w postaci opinii co do charakteru zgromadzonych odpadów i przeprowadził oględziny, w trakcie których ustalił miejsce zalegania odpadów zakwalifikowanych jako niebezpieczne. Skarżąca nie negowała zaś ustaleń faktycznych organu, lecz ocenę prawną przymiotu posiadacza odpadów. Zgodnie z art. 26 ust. 6 ustawy, decyzja organu I instancji określa termin usunięcia odpadów (30 dni od dnia ostateczności), rodzaj odpadów i sposób ich usunięcia. Wreszcie, nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 5 kpa. Zaskarżona decyzja została wydana z udziałem dwóch członków Kolegium, którzy brali udział w wydaniu decyzji, objętej skargą Prokuratora. Zdaniem sądu administracyjnego, nie podlegali oni wyłączeniu, gdyż w tym przypadku nie chodzi o obowiązek działania. Celem autokontroli jest możliwość naprawienia błędu organu, który wydał decyzję (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 836/15, LEX nr 2281142). Przywołana przez skarżącą uchwała NSA nie dotyczy przypadku wydania decyzji z art. 54 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz etapu orzekania, gdy organ administracji jest zobligowany do wydania decyzji. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie zarządzenia nr 31 Prezesa WSA w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.). mr