II SA/Gl 718/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2011 r. sprawy ze skargi Gminy L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1) uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Gminy L. kwotę 2100 (dwa tysiące sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z daty [...] r., które wpłynęło do Starostwa Powiatowego w L. w dniu [...] r., J. P. wniósł o wypłacenie odszkodowania za nieruchomości o pow. [...] ha, położoną w L., stanowiącą działkę nr [...], zajętą pod drogi gminne – ulice [...] i [...]. Z kolei Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 w zw. z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę L., własności nieruchomości zajętej pod drogi publiczne gminne – ul. [...] i ul. [...], stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] m2, ujawnionej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez SR w L., której prawo własności w dniu 31 grudnia 1998 r. wpisane było na rzecz M. P. i A. P.., zmarłego w dniu [...] r., a spadek po nim nabyli M. P., J. P., K. P. i J. R., zaś na podstawie umowy nieodpłatnego zniesienia współwłasności i działu spadku z dnia [...] r. Rep. A nr [...], prawo własności wpisane było na rzecz J. P. Następnie na wezwanie Starostwa Powiatowego pismem z dnia [...] r. M. P., J. R. i K. P. podały, że o wypłatę odszkodowania wystąpił pismem z dnia [...] r. J. P. jako jedyny uprawniony wówczas właściciel działki nr [...], który był równocześnie upoważniony do ich reprezentowania w sprawie. Na kolejne wezwanie organu, M. P., J. R. i K. P. nadesłały odpis pełnomocnictwa udzielonego J. P. m.in. w sprawie wystąpienia o odszkodowanie za nieruchomość nr [...], opatrzonego datą [...] r. Po rozpatrzeniu sprawy Starosta L. decyzją z dnia [...] r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę gminną, oznaczoną jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w kwocie [...] zł, zobowiązując do jego wypłaty Gminę L. na rzecz J. P., M. P., K. P. i J. R. w kwocie po [...] zł na rzecz każdego z nich jako odpowiadającej udziałowi wynoszącemu ¼ we współwłasności. Jednakże wskutek odwołania Gminy L., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji celem ponownego zlecenia operatu szacunkowego i prawidłowego ustalenia udziałów osób uprawnionych do odszkodowania. Rozpatrując ponownie sprawę Starosta L. po raz kolejny zwrócił się o udzielenie przez M. P., K. P. i J. R. wyjaśnień co do zakresu pełnomocnictwa udzielonego J. P. w dniu [...] r. W odpowiedzi wezwane pismem z dnia 18 października 2009 r. oświadczyły, że pełnomocnictwo to dotyczy dokonywania wszelkich czynności w zakresie nieruchomości objętej postępowaniem, w tym także żądania odszkodowania. W tym stanie rzeczy decyzją z dnia [...]r. nr [...], podjętą z up. Starosty L., na podstawie art. 73 ust. 2 pkt 1, ust. 4 i 5 ustawy – Przepisy wprowadzające... oraz art. 128 ust. 1, art. 129 ust. 1 i 5 pkt 3, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a i ust. 2 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2004 r. nr 261, poz. 2603 ze zm.) po rozpatrzeniu wniosku J. P. z dnia [...] r., działającego także w imieniu M. P., K. P. i J. R., orzeczono o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę gminną, stanowiącą działkę nr [...] w wysokości [...] zł i jego wypłacie na rzecz J. P., J. R., K. P. w kwotach po [...] zł ( jako 1/8 udziału ) oraz na rzecz M. P. w kwocie [...] zł ( jako 5/8 udziału ), zobowiązując do wypłaty odszkodowania Gminę L. do rąk J. P. na podstawie udzielonego mu pełnomocnictwa z dnia [...] r. W uzasadnieniu organ administracji podał, że zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym w [...] r. przez rzeczoznawcę majątkowego K. O., wartość rynkowa przedmiotowej nieruchomości wycenionej jako grunt pod tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ze względu na położenie w obrębie skoncentrowanej zabudowy, wynosi [...] zł. Do operatu szacunkowego strony nie miały zastrzeżeń, zaś organ uznał, że wycena została dokonana zgodnie z wymogami § 36 rozp. RM z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego ( Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Powołując się zaś na wyjaśnienia stron zawarte w piśmie z dnia [...] r. organ administracji stanął na stanowisku, że pełnomocnictwo udzielone J.P. upoważniło go do dokonywania wszelkich czynności w zakresie przedmiotowej nieruchomości, objętej postępowaniem administracyjnym. W odwołaniu od decyzji Gmina L. nie kwestionując wysokości odszkodowania, zarzuciła że uprawnionym do jego otrzymania i to wyłącznie do wysokości przysługującego udziału, czyli 1/8 części, jest J. P. Zdaniem Gminy, osobami uprawnionymi do złożenia wniosku w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r., są współwłaściciele nieruchomości na dzień 31 grudnia 1998 r. Tymczasem w ustawowym terminie, tj. do dnia 31 grudnia 2005 r. wniosek o odszkodowanie złożył jedynie J. P., który w tym czasie był już jedynym właścicielem nieruchomości. Ze złożonego wniosku nie wynikało, aby działał on w imieniu i na rzecz pozostałych osób uprawnionych do odszkodowania, co potwierdza pismo z [...] r. Stąd też zdaniem Gminy, budzi wątpliwości złożone w toku postępowania pełnomocnictwo z daty [...] r., zaś przepis art. 209 kodeksu cywilnego nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż nie dotyczy roszczenia o odszkodowanie za utraconą własność. Zaskarżoną decyzją, podjętą z up. Wojewody [...], odwołania jednak nie uwzględniono, podzielając ustalenia faktyczne i pogląd organu I instancji co do kręgu osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, jako że J. P. w chwili składania wniosku o odszkodowanie, posiadał legitymację procesową do występowania także w imieniu pozostałych współwłaścicieli przedmiotowej nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r. W tym względzie organ odwoławczy odwołał się do treści art. 103 § 1 kc, wyjaśniając że na wezwanie organu złożony wniosek został potwierdzony i uzupełniony o stosowne pełnomocnictwo, udzielone w dniu [...] r. Stąd też orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W skardze do sądu administracyjnego Gmina L. wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie art. 28 w zw. z art. 32, 33 i 64 § 2 kpa oraz art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. – Przepisy wprowadzające... Skarżąca Gmina ponawiając dotychczasowe zarzuty i argumentację co do błędnego oznaczenia kręgu stron uprawnionych do otrzymania odszkodowania, podtrzymała stanowisko, że w przedmiotowej sprawie wniosek złożył w dniu [...] r. wyłącznie J. P. jako właściciel nieruchomości w wyniku działu spadku i zniesienia współwłasności. Zdaniem Gminy, taki stan rzeczy wynika też z korespondencji M. P.; K. P. i J. R. z organem I instancji, której treść przeczy sensowi udzielania pełnomocnictwa w dacie [...] r., na które nie powołano się we wniosku z dnia [...] r. Wreszcie, zdaniem skarżącej, złożone pełnomocnictwo należało kwalifikować w kategoriach wniosku o odszkodowanie, złożonego z uchybieniem terminu, określonego w art. 73 ust. 4 ustawy, co skutkowało wygaśnięciem roszczenia pozostałych współwłaścicieli. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację, bowiem uchybienie powinnościom organu z art. 64 § 2 kpa nie może rodzić negatywnych skutków dla strony. W toku rozprawy sądowej pełnomocnik uczestników post. J. P., M. P., J. R. i K. S. ( z domu P. ) wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów, bowiem już z treści samego wniosku z dnia [...] r. wynika, że dotyczy on odszkodowania za całą nieruchomość, co zostało potwierdzone złożeniem na żądanie organu pełnomocnictw przez pozostałych współwłaścicieli tej nieruchomości wg stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, aczkolwiek nie wszystkie zawarte w niej zarzuty należało podzielić. W niniejszej sprawie nie była kwestionowana wysokość odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną, a sporną jest jedynie kwestia kręgu osób uprawnionych do otrzymania tego odszkodowania z uwagi na fakt, że w dacie przejścia prawa własności z mocy prawa na rzecz Gminy L., przedmiotowa działka stanowiła współwłasność w częściach ułamkowych, lecz jeszcze przed wydaniem decyzji stwierdzającej ten fakt, wskutek umowy o zniesienie współwłasności i dział spadku z dnia [...] r. ( Rep. A nr [...]), prawo własności wpisano w księdze wieczystej KW Nr [...], prowadzonej przez SR w L., na rzecz J. P., co potwierdza treść decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r., wyżej przywołanej. Kolejną kwestią, wymagającą rozstrzygnięcia jest też fakt, czy wniosek z daty wpływu do organu I instancji w dniu [...] r. opatrzony podpisem J. P., rodził skutek względem pozostałych współwłaścicieli działki nr [...] w dniu 31 grudnia 1998 r., na rzecz których ustalono odszkodowanie w niniejszej sprawie. Z mocy art. 73 ust. 4 powołanej wyżej ustawy – Przepisy wprowadzające, odszkodowanie za nieruchomości, zajęte pod drogi publiczne, będzie ustalane i wypłacane wg zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. W orzecznictwie sądowym istniał spór, czy osobą uprawnioną do odszkodowania i złożenia wniosku, jest wyłącznie osoba, która była właścicielem nieruchomości w dniu 1 stycznia 1999 r., czy także osoba, która po tej dacie, ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 tej ustawy, nabyła taką nieruchomość w formie umowy aktu notarialnego i została wpisana jako właściciel nieruchomości w księdze wieczystej, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Jednak rozbieżność w tym względzie została usunięta po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2010 r. sygn. akt I OPS 3/09, wydanym przez skład siedmiu sędziów. Mianowicie, w wyroku tym wskazano, że osoba, która zawarła umowę nabycia nieruchomości zajętej pod drogę publiczną w formie aktu notarialnego po dniu 31 grudnia 1998 r., ale przed wydaniem decyzji na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy – Przepisy wprowadzające... i została wpisana jako właściciel tej nieruchomości do księgi wieczystej, jest uprawniona do złożenia wniosku o ustalenie i wypłacenie odszkodowania z tego tytułu ( ONSA i WSA 2010/3/44). W szczególności, pogląd ten podzielono w kolejnym wyroku NSA z dnia 26 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 99/10 (niepubl.). Jak wyjaśniono w motywach tego orzeczenia,zgodnie z art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną ( Dz. U. Nr 133, poz. 872, ze zm.), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości, o których mowa w ust. 1, jest ostateczna decyzja wojewody. Według powyższego, ustawodawca postanowił odebrać z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowym właścicielom z mocy samego prawa własność nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w dniu 31 grudnia 1999 r. Odebranie prawa własności tych nieruchomości nastąpiło z dniem 1 stycznia 1999 r. na rzecz odpowiednio Skarbu Państwa lub na rzecz właściwych jednostek samorządu terytorialnego. Od dnia 1 stycznia 1999 r. właścicielem nieruchomości objętych skutkami prawnymi cytowanego art. 73 ust. 1 stał się zatem Skarb Państwa lub właściwa jednostka samorządu terytorialnego. Nabycie na mocy prawa własności nieruchomości wymaga jednak potwierdzenia decyzją administracyjną wojewody, ponieważ dopiero ostateczna decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 3 Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracje publiczną, stanowi podstawę do ujawnienia w księdze wieczystej nowego stanu prawnego nieruchomości zaistniałego z dniem 1 stycznia 1999 r. Do chwili zatem, gdy wskazana decyzja wojewody nie stanie się ostateczna, a tym bardziej, gdy decyzja taka w ogóle nie zostanie wydana, do nieruchomości objętej skutkami prawnymi określonymi w art. 73 ust. 1, dla której prowadzona jest księga wieczysta, mają zastosowanie wszystkie ustawowe funkcje gwarancyjne wynikające z dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości ujawnionego w księdze wieczystej. Ujawnione dotychczas w księdze wieczystej podmioty prawa własności korzystają więc z domniemania prawnego określonego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece ( Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361, ze zm.), iż przysługiwanie tym podmiotom prawa własności do nieruchomości objętej tą księgą wieczystą jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Domniemanie to może być wyłączone wobec nieruchomości objętych skutkami prawnymi wynikającymi z art. 73 ust. 1 powołanej ustawy jedynie ostateczną decyzją wojewody wydaną na podstawie powołanego art. 73 ust. 3, ponieważ decyzja ta stanowi wyłączony dowód zmiany dotychczasowego stanu prawnego nieruchomości, zaistniałej na dzień 1 stycznia 1999 r. Z tego względu, dopóki decyzja wojewody nie stanie się ostateczna, podmiot prawa własności nieruchomości ujawniony w księdze wieczystej może dokonywać czynności prawnych służących przeniesieniu tego prawa na rzecz innych podmiotów. W takiej sytuacji, do dokonanej czynności zbycia znajduje zastosowanie zarówno domniemanie prawne określone w art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, jak również rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych określona w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, z której wynika ochrona nabycia nieruchomości od podmiotu ujawnionego w księdze wieczystej. Samo więc zaistnienie z mocy prawa zmiany stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną z dniem 1 stycznia 1999 r. do chwili, gdy decyzja wojewody – wydana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną – stała się ostateczna, nie wyłączyło ochronnej funkcji ksiąg wieczystych określonej w art. 3 i w art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Mimo bowiem, iż decyzja wojewody ma jedynie charakter deklaratoryjny, skoro nabycie prawa własności nieruchomości nastąpiło z mocy samego prawa w dacie określonej przez samego ustawodawcę, tj. w dniu 1 stycznia 1999 r., zaistnienie z tym dniem nowego stanu prawnego nieruchomości lub jej części zajętej pod drogę publiczną wymagało jednak od nowych właścicieli tych nieruchomości ujawnienia swojego prawa w księdze wieczystej, zgodnie z art. 35 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, pod rygorem ponoszenia odpowiedzialności za szkodę powstałą na skutek niewykonania tego obowiązku, bądź na skutek opieszałości w jego wykonaniu, jeżeli osoba trzecia doznała szkody na skutek nieujawnienia prawa własności w księdze wieczystej. Jakkolwiek więc dla skuteczności nabycia prawa własności nieruchomości w rozpatrywanej sprawie jego ujawnienie w księdze wieczystej nie jest konieczne, to jednak brak takiego wpisu powodował odpowiedzialność odszkodowawczą wobec osób trzecich za nieaktualność stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej, jeżeli osoby te poniosły określoną szkodę. Ustawodawca nie zakreślił przy tym ani początkowego, ani też końcowego terminu do wystąpienia przez podmiot publicznoprawny o wydanie przez wojewodę decyzji potwierdzającej nabycie własności nieruchomości mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. Nie zwalniało to jednak tego podmiotu od uzyskania takiej decyzji niezwłocznie po ustaleniu okoliczności określonych w art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, warunkujących nabycie własności tej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1999 r., zwłaszcza iż wniosek o ustalenie odszkodowania w trybie administracyjnoprawnym za odebranie prawa własności nieruchomości mógł być złożony dopiero od dnia 1 stycznia 2001 r., a więc po upływie dwóch lat od dnia odebrania tego prawa, aby ustalenie odszkodowania nastąpiło dopiero po uprzednim stwierdzeniu odrębną decyzją wojewody, czy nieruchomość podlegała przejęciu na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Zawarcie po dniu 1 stycznia 1999 r. umowy służącej przeniesieniu prawa własności nieruchomości objętej skutkami prawnymi określonymi w art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, w zaufaniu do ujawnionego dotychczas stanu prawnego tej nieruchomości w księdze wieczystej nie mogło stanąć na przeszkodzie powstaniu nowego stanu prawnego tej nieruchomości z mocy samego prawa na dzień 1 stycznia 1999 r. Jednakże osoba, która zawarła po dniu 1 stycznia 1999 r. umowę mającą na celu przeniesienie prawa własności tej nieruchomości z osobą ujawnioną dotychczas w księdze wieczystej, jako jej właściciel, była objęta ochroną wynikającą z art. 3 ust. 1 i art. 5 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, wyrazem której jest przysługiwanie uprawnienia odszkodowawczego określonego w art. 35 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Skoro bowiem ostateczna decyzja wojewody wydana na podstawie art. 73 ust. 3 powołanej ustawy, stanowi wyłączny dowód nabycia własności nieruchomości przez podmioty publicznoprawne na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, to jako akt z zakresu administracji publicznej – chociaż mający charakter deklaratoryjny – wywołała w obrocie prawnym skutek pozbawienia nabywców możliwości powoływania się na zawartą umowę do wykonywania uprawnień właścicielskich wobec nieruchomości. Gdyby decyzja wojewody nie zaistniała w obrocie prawnym, nabywcy nieruchomości nadal uchodziliby za jej właścicieli, korzystając z pełni praw przysługujących do tej nieruchomości. Pozbawienie decyzją wojewody skuteczności powoływania się przez nabywców nieruchomości na przysługujące prawo własności stanowi formę publicznoprawnego pozbawienia tych uprawnień, co w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oznacza w istocie wywłaszczenie, które nie może nastąpić bez słusznego odszkodowania. Przysługiwanie odszkodowania powinno zaś być rozważane przede wszystkim w ramach tych regulacji prawnych, które związane są z materialnoprawną podstawą odebrania praw do nieruchomości. Z tego względu, prawu do odszkodowania określonego w art. 35 ust. 2 ustawy o księgach wieczystych i hipotece wobec nieujawnienia w księdze wieczystej prawa własności nieruchomości powstałego od dnia 1 stycznia 1999 r. na rzecz podmiotów publicznoprawnych, powinno odpowiadać uprawnienie do ubiegania się o takie odszkodowanie na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Skoro bowiem za odebranie prawa własności nieruchomości lub jej części na podstawie art. 73 ust. 1 powołanej ustawy, przysługiwało odszkodowanie ustalane w trybie administracyjnym na wniosek złożony w terminie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. - zgodnie z art. 73 ust. 1, 2 i 4 powołanej ustawy – to wniosek ten mogła złożyć również osoba, która wskutek wydania decyzji przez wojewodę na podstawie art. 73 ust. 3 powołanej ustawy, pozbawiona została prawnego skutku nabycia nieruchomości na podstawie umowy zawartej po dniu 1 stycznia 1999 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do takiego poglądu. W tej sytuacji J. P. wskutek nabycia w drodze umowy notarialnej zawartej w dniu [...] r. własności działki nr [...], zajętej pod drogę gminną, był uprawniony do otrzymania odszkodowania w całej wysokości, jako że stał się jedynym właścicielem działki i jego prawa ujawniono w księdze wieczystej KW Nr [...], przed wydaniem decyzji Wojewody [...] z dnia [...]r., co znalazło potwierdzenie w treści tej decyzji. Nie budzi przy tym wątpliwości, że wniosek o odszkodowanie, pochodzący od J. P., został złożony w ustawowym terminie. W treści tego pisma wnioskodawca nie powołał się na działanie w imieniu innych osób. Zdaniem sądu administracyjnego, podzielić należy zarzuty skarżącej Gminy, że późniejsze złożenie pełnomocnictwa pozostałych współwłaścicieli nieruchomości w dniu 31 grudnia 1998 r., a więc przed zniesieniem współwłasności i działem spadku, obejmującym m.in. działkę zajętą pod drogę publiczną, a opatrzone datą [...] r., nie mogło prowadzić do skutku, że osoby te złożyły wniosek o odszkodowanie w ustawowym terminie. Z treści przytoczonych na wstępie pism do organu i instancji, a zwłaszcza pierwszego pisma z daty [...] r. wynika jednoznacznie, że o wypłatę odszkodowania wystąpił pismem z dnia [...] r. J.P. jako jedyny uprawniony wówczas właściciel działki nr [...]. Taki stan rzeczy był aprobowany przez M. P., J. R. i K. P., które nie rościły sobie żadnych praw do otrzymania odszkodowania za działkę nr [...]. Złożenie pełnomocnictwa do działania w ich imieniu przez J. P. należy zdaniem sądu administracyjnego ocenić jedynie w kategoriach asekurowania się przed ewentualnym działaniem organu i oceną kręgu osób uprawnionych wg stanu prawnego nieruchomości przed dniem 1 stycznia 1999 r., co wydaje się zrozumiałe wobec rozbieżności orzecznictwa w tym zakresie. Jakkolwiek jednak nie rozumując, nie sposób przyjąć, aby osoby te złożyły wniosek o odszkodowanie przed dniem 31 grudnia 2005 r. Wbrew poglądowi organu II instancji, pismo J. P. z daty wpływu w dniu [...] r, nie było skuteczne wobec pozostałych poprzednich współwłaścicieli nieruchomości, bowiem wniosek o odszkodowanie za utratę własności nie ma charakteru roszczenia zachowawczego w rozumieniu art. 209 kodeksu cywilnego, a więc zmierzającego do zachowania wspólnego prawa. Odszkodowanie w formie pieniężnej ma z istoty charakter świadczenia podzielnego. Przywołany przez organ odwoławczy przepis art. 103 kc, dotyczy zaś ważności umowy zawartej bez umocowania. Złożenie wniosku o odszkodowanie w trybie art. 73 ust. 4 ustawy – Przepisy wprowadzające..., nie jest ofertą zawarcia umowy cywilnoprawnej, więc instytucja ta nie dotyczy niniejszej sprawy. Skoro niniejsza sprawa podlegała załatwieniu decyzją administracyjną, nie budzi wątpliwości, że do działania pełnomocnika winna mieć zastosowanie procedura administracyjna. W konsekwencji, badając treść wniosku J. P. z daty [...] r., stwierdzić przyjdzie, że pochodził on wyłącznie od niego, a późniejsze złożenie pełnomocnictw, nie może prowadzić do przyjęcia, że wniosek o odszkodowanie w tej dacie złożyły także pozostałe współwłaścicielki działki nr [...]. O ile nawet osoby te złożyły wniosek o odszkodowanie na swoją rzecz, co jest wątpliwe w świetle treści korespondencji z organem I instancji, to zgłoszenie roszczenia nastąpiło po upływie ustawowego terminu, wskazanego w art. 73 ust. 4 ustawy, co winno skutkować umorzeniem postępowania w tym zakresie z uwagi na wygaśnięcie roszczenia. Natomiast merytorycznemu rozpoznaniu winien podlegać wniosek J. P. jako złożony w ustawowym terminie i przez osobę uprawnioną do otrzymania odszkodowania w całości. Skoro organy administracji błędnie uznały, że osobami uprawnionymi do odszkodowania z tytułu zajęcia pod drogę publiczną są współwłaściciele działki nr [...] na dzień 31 grudnia 1998 r., nie uwzględniając faktu nabycia własności przez J. P. i ujawnienia tego w księdze wieczystej przed wydaniem decyzji w trybie art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. a także wadliwie przyjęły, że wniosek o odszkodowanie od poprzednich współwłaścicieli nieruchomości został złożony w ustawowym terminie, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję organu odwoławczego jako wydaną z naruszeniem art. 73 ust. 4 tej ustawy na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji w trybie art. 152 tej ustawy. Orzeczenie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się niniejszego wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy od skargi w kwocie [...] zł, liczony od wartości przedmiotu sporu oraz wpis od uwzględnionego zażalenia na postanowienie z dnia 19 lipca 2010 r. w kwocie 100 zł, czyli łącznie [...] zł, orzeczono na wniosek skarżącej Gminy zgodnie z art. 200, art. 202, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] winien zatem zgodnie z powyższymi rozważaniami orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji oraz ustaleniu i wypłacie odszkodowania na rzecz wnioskodawcy J. P. w całości i umorzeniu postępowania z wniosku innych osób po uprzednim potwierdzeniu aktualności operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego K. O. z dnia [...] r. z uwagi na upływ roku od daty jego sporządzenia. O ile zaś wystąpiła istotna zmiana czynników, o których mowa w art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niezbędna będzie ponowna wycena wartości rynkowej przedmiotowej działki zgodnie z art. 156 ust. 3 ugn.