II SA/Gl 718/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant referent - stażysta Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G. zatwierdził podział nieruchomości położonej w G. na zachód od ul. [...] oznaczonej nr [...] obręb [...] stanowiącej współwłasność K.D. B. B-G. i J.G., M.K. i J.K. I.K. i M.K. oraz S.M. i B.W.. W wyniku powyższego działka nr [...] została podzielona łącznie na [...] działek, z czego jedna, oznaczona numerem [...] posiada powierzchnię [...] ha. Dnia [...] r. Prezydent Miasta G. wszczął postępowanie w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. W sprawie został opracowany i przedłożony dnia [...] r. operat szacunkowy. Jego autorką jest rzeczoznawca majątkowy D.P.. W powyższym operacie ustalono wartość nieruchomości przed podziałem na [...] zł zaś po podziale na [...] zł. Wzrost wartości nieruchomości wyniósł na skutek podziału 2,5 %. Ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło w sposób "mieszany" przy wykorzystaniu metody porównywania parami oraz w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej. Strony zostały zawiadomione o ustaleniach pismem z dnia [...] r. Akta sprawy dnia [...] r. przeglądał reprezentujący S.W. W.N.. Nie wniósł on jednak żadnych uwag co do operatu. Dnia [...] r. Prezydent Miasta G. ponownie zawiadomił współwłaścicieli nieruchomości o ustaleniach wynikających z operatu. Przedstawił w sposób obszerny sposób wyliczenia opłaty adiacenckiej. Zawiadomił również o możliwości zapoznania się z całością materiału dowodowego oraz wypowiedzenia się w sprawie. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta G. ustalił w sprawie opłatę adiacencką zgodnie z ustaleniami operatu. Jej wysokość wyniosła [...] zł przy czym obowiązek zapłaty kwoty [...] zł nałożono na S.M. jako, że posiada ona [...] udziałów w nowo wydzielonych nieruchomościach. Odwołanie od tej decyzji złożyła S.M. reprezentowana przez W.N.. Podniosła ona szereg zarzutów dotyczących operatu szacunkowego będącego podstawą wydania decyzji. Zarzuciła, że: - przyjęto w operacie błędny stan nieruchomości po podziale, w wyniku czego wycena stwierdza zmianę wartości nieruchomości ze względu na jej wielkość a nie ze względu na jej podział, - zastosowano w operacie dwie metody wyceny w podejściu porównawczym, - przyjęto cechy rynkowe i ich wagi bez jakiejkolwiek analizy (lub na podstawie analizy w rzeczywistości wymyślonej), co podważa wiarygodność całej wyceny, - błędnie określono rozstęp cenowy wynikający z przyjęcia zasady interpolacji w warunkach niespełnienia przesłanek jej zastosowania co w ocenie odwołującej się wskazuje na wadliwe zastosowanie wiedzy specjalnej a także błędne zastosowanie zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, - przyjęto w operacie zróżnicowanie wagowe cech, których stany są takie same dla wszystkich nieruchomości, - manipulowano w operacie stanami cech nieruchomości porównawczych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało skarżoną decyzję w mocy. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdziło, że w sprawie wystąpiły przesłanki przewidziane w art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie organ II instancji stwierdził, iż podniesione zarzuty co do ustaleń operatu szacunkowego nie są zasadne. Przedstawił również własną analizę operatu wykazując, że jest on spójny i logiczny. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła S. M.. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć obu instancji, wstrzymania wykonania decyzji oraz zasądzenia kosztów postępowania zarzuciła organowi II instancji: - naruszenie art. 98a ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędnie zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż w przedmiotowej sprawie zachodzi związek przyczynowo-skutkowy między podziałem nieruchomości a wzrostem wartości nieruchomości, - naruszenie art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku z § 3 ust. 2 § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad wyceny nieruchomości oraz zasad i trybu sporządzenia operatu poprzez ich błędne zastosowanie, a polegające na uznaniu, iż dokument sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi określone dla operatu szacunkowego, co do formy, metod i wyceny. Odnośnie tego drugiego zarzutu skarżąca powtórzyła identyczne w formie i treści argumenty, jak w odwołaniu od decyzji, iż: - przyjęto w operacie błędny stan nieruchomości po podziale, w wyniku czego wycena stwierdza zmianę wartości nieruchomości ze względu na jej wielkość a nie ze względu na jej podział, - zastosowano w operacie dwie metody wyceny w podejściu porównawczym, - przyjęto cechy rynkowe i ich wagi bez jakiejkolwiek analizy (lub na podstawie analizy w rzeczywistości wymyślonej), co podważa wiarygodność całej wyceny, - błędnie określono rozstęp cenowy wynikający z przyjęcia zasady interpolacji w warunkach niespełnienia przesłanek jej zastosowania co w ocenie odwołującej się wskazuje na wadliwe zastosowanie wiedzy specjalnej a także błędne zastosowanie zasad prawidłowego rozumowania, wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, - przyjęto w operacie zróżnicowanie wagowe cech, których stany są takie same dla wszystkich nieruchomości, - manipulowano w operacie stanami cech nieruchomości porównawczych. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 98a ust. 1 ustawy z dnia z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774) "jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio". Po dokonaniu analizy całości akt sprawy skład orzekający uznał, iż w sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w tym przepisie. W szczególności doszło do wzrostu wartości nieruchomości. Okoliczność tę można bez trudu wykazać zarówno treścią operatu szacunkowego jak i zasadami doświadczenia życiowego. Stąd pierwszy z zarzutów skargi należy uznać za bezzasadny, gdyż w sposób wiarygodny okoliczność powyższa została wykazana. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących wiarygodności operatu szacunkowego, również należy uznać, iż są one bezzasadne. Sąd przypomina, iż operat szacunkowy stanowi w postępowaniu o ustalenie opłaty adiacenckiej dowód tego, jaką wartość przedstawiała nieruchomość przed i po podziale według cen na dzień ustalania opłaty, a różnica tych wartości jest podstawą określenia opłaty. W konsekwencji jest to podstawowy dokument umożliwiający ustalenie opłaty adiacenckiej. Ma on wszystkie cechy opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 k.p.a., skoro jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych (por wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. II SA/Bd 375/11; wszystkie orzeczenia przytoczone w uzasadnieniu za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 7 marca 2014 r. (sygn. I OSK 1894/12) "pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy u.g.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości w obecnym stanie prawnym decyduje rzeczoznawca. Również tylko rzeczoznawca decyduje o doborze nieruchomości, które przyjmuje do porównania. Jeśli strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji". Jak wynika z akt administracyjnych skarżąca dwukrotnie była zawiadamiana o sporządzeniu operatu ewidencyjnego i jego głównych założeniach. Jej pełnomocnik zapoznał się z treścią operatu [...] r. Nie zostały jednak podjęte przez skarżącą jakiekolwiek czynności mające na celu weryfikację operatu w zakresie, w jakim jego sporządzenie wymaga wiadomości specjalnych. Zgodnie zaś z art. 157 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie następujące zasady: 1) organizacja zawodowa wyznacza zespół oceniający w składzie co najmniej 2 rzeczoznawców majątkowych; 2) w ocenie nie mogą brać udziału rzeczoznawcy majątkowi, wobec których zachodzą przesłanki wymienione w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego lub inne przesłanki, które mogą budzić uzasadnione wątpliwości co do ich bezstronności. W rozpatrywanej sprawie organy administracji dokonały prawidłowej, w dozwolonym im zakresie, weryfikacji operatu. Uznały (co stwierdza również skład orzekający w niniejszej sprawie), że operat jest logiczny, spójny oraz zgodny z przepisami prawa. Skarżąca dopiero w odwołaniu od decyzji organu I instancji podniosła bardzo szczegółowe zarzuty, które dotyczą kwestii ocennych i wymagających wiedzy specjalnej. Nie zostały jednak te zarzuty sformułowane w postaci tzw. ‘kooperatu". Organy administracji miały zatem rozstrzygając sprawę do dyspozycji opinię biegłego (operat szacunkowy) pozytywnie oceniony pod względem formalnym oraz spójności i logiki wypływających z niego wniosków. Słusznie więc uznały, iż należy dać wiarę dokumentowi sporządzonemu przez osobę posiadającą odpowiednie kwalifikacje. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozpatrując w takim zakresie sprawę Sąd nie dopatrzył się naruszeń skutkujących koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd oddalił skargi.