II SA/Gl 721/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi H. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia dotyczącego sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych oddala skargę. Rada Miejska w J. podjęła w dniu [...] r. uchwałę nr [...] w sprawie zasad sprzedaży samodzielnych lokali mieszkalnych, stanowiących własność gminy J. W wykonaniu tej uchwały Prezydent Miasta J. zarządzeniem nr [...]z dnia [...]r. działając na podstawie art. 30 ust. 1 i 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), ustalił wykaz mieszkań przeznaczonych do sprzedaży ich najemcom, wskazanych w załączniku. W dniu [...]r. H. D. wystąpiła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. o stwierdzenie nieważności powyższego zarządzenia ewentualnie o stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa, zarzucając że kwestionowane zarządzenie (po dokonaniu dodatkowych czynności), przeniosło własność nieruchomości lokalowych z Gminy J. na "A" Sp. z o.o. w J., czym narusza jej prawo pierwszeństwa do nabycia lokalu, którego jest najemcą. Po rozpatrzeniu wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. działając na podstawie art. 157 § 1 i 3 kpa, decyzją z dnia [...]r. nr [...], orzekło o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta J. nr [...] z dnia [...]r. Zdaniem Kolegium, wniosek H. D. nie dotyczy bowiem decyzji administracyjnej, a innej formy działania organu administracji publicznej. Stąd też kwestionowanie tego aktu możliwe jest jedynie w drodze skargi z art. 227 w zw. z art. 229 § 3 kpa, bądź w postępowaniu sądowoadministracyjnym. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy H.D. wskazała na dopuszczalność stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta w świetle orzecznictwa NSA. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji dotychczasowej z przyczyn w niej wskazanych. Postanowieniem z dnia [...]r. Kolegium sprostowało omyłki pisarskie w decyzji. W skardze do sądu administracyjnego H. D. wniosła o uchylenie obu decyzji Kolegium i stwierdzenie nieważności zarządzenia Prezydenta Miasta J., bądź stwierdzenie jego wydania z naruszeniem prawa. Skarżąca nie zgodziła się z poglądem organu, iż wystąpiła przeszkoda przedmiotowa do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zarządzenia, zauważając że Kolegium nie ustosunkowało się do jej żądania stwierdzenia wydania tego aktu z naruszeniem prawa. Nadto, skarżąca podtrzymała argumentację co do wadliwości zarządzenia, zawartą we wniosku z daty [...]r. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. W kolejnym piśmie z dnia [...]r. skarżąca wyjaśniła, że pismem z dnia [...]r. wezwała Prezydenta J. do usunięcia naruszenia prawa, lecz w świetle odpowiedzi tego organu, nie może obecnie nabyć lokalu z bonifikatą. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że przedmiotem kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu była wyłącznie decyzja Kolegium z dnia [...]r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności zarządzenia Prezydenta J. nr [...]z dnia [...]r. Po myśli art. 57 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skarga powinna zawierać m.in. wskazanie zaskarżonej decyzji, postanowienia, innego aktu lub czynności. O ile zaś w jednym piśmie zaskarżono więcej niż jeden akt lub czynność skargi podlegają rozdzieleniu (art. 57 § 3 tej ustawy). Zdaniem składu orzekającego, z treści skargi z dnia [...] r., wniesionej za pośrednictwem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wynika jednoznacznie, że jej przedmiotem jest jedynie decyzja tego organu z dnia [...]r. Natomiast żądania skarżącej zmierzały do uchylenia tejże decyzji i poprzedzającej jej decyzji Kolegium z dnia [...]r., jak i do wyeliminowania z obrotu prawnego zarządzenia Prezydenta J. z dnia [...]r. Należy więc rozumieć, że skarga dotyczyła jednego aktu (decyzji Kolegium), zaś pozostałe akty (poprzedzająca decyzja Kolegium i zarządzenie Prezydenta J.) w ocenie skarżącej winny być objęte kontrolą sądową w trybie art. 135 cyt. ustawy. Żądanie takie nie mogło jednak odnieść skutku. Działania sądu administracyjnego, podejmowana na podstawie art. 135 ustawy, mogą dotyczyć tylko granic danej sprawy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Tymczasem w granicach sprawy, zakończonej zaskarżoną decyzją Kolegium z dnia [...]r. wydana została jedynie poprzedzająca decyzja tego organu z dnia [...]r. Kwestionowane zarządzenie Prezydenta J. z dnia [...]r. nie jest zaś aktem, objętym hipotezą z art. 135 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tych też względów w ramach niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego skład orzekający nie był władny do kontroli tego aktu. Badając legalność zaskarżonej decyzji Kolegium sąd administracyjny nie stwierdził zaś naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia przez ten organ reguł procedury administracyjnej. Bez znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy są argumenty skarżącej i przywołane przez nią orzecznictwo w kwestii dopuszczalności stwierdzenia nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa zarządzenia Prezydenta J. o ustaleniu wykazu mieszkań przeznaczonych do sprzedaży ich najemcom. Istotny jest jedynie fakt, że skarżąca wystąpiła z wnioskiem w tym przedmiocie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Zasadnie stwierdził zaś organ administracji, iż akt ten nie jest decyzją administracyjną, ani postanowieniem, na które przysługuje zażalenie w rozumieniu art. 104 i art. 123 kpa. Stąd też nie było prawnie dopuszczalne wdrożenie postępowania administracyjnego przez Kolegium celem zbadania tego aktu i wyeliminowania z obrotu prawnego ewentualnie orzeczenia o jego niezgodności z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze jako organ administracji wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego władne jest do wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego jedynie w przypadku, gdy organ niższego stopnia wydał decyzję administracyjną, bądź postanowienie, na które służy zażalenie, bowiem taki zakres jego kompetencji przewidział ustawodawca w treści art. 156 i art. 126 kpa. Z mocy art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają zaś na podstawie i w granicach prawa. Zatem wbrew argumentacji skarżącej, zawartej w piśmie uzupełniającym z dnia [...]r., nie sposób domniemywać kompetencji organu administracji w celu zapewnienia ochrony prawnej i umożliwienia nabycia najmowanego przez nią lokalu mieszkalnego z bonifikatą. W konsekwencji, skoro trafnie Kolegium stwierdziło, że kwestionowane zarządzenie Prezydenta J. nie stanowi decyzji administracyjnej, ani nie jest postanowieniem, na które służy zażalenie, złożony do tego organu wniosek skarżącej o stwierdzenie nieważności tego aktu lub jego wydania z naruszeniem prawa, nie mógł odnieść skutku prawnego w celu wdrożenia postępowania nadzwyczajnego. W takim zaś przypadku zgodnie z art. 157 § 3 kpa, Kolegium zobligowane było do wydania decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie nieważności tego aktu. Ustawodawca przewidział też właśnie taką formę i treść rozstrzygnięcia odmownego. Odmowa wszczęcia postępowania nadzwyczajnego "konsumuje" rozstrzygnięcie o stwierdzeniu wydania aktu z naruszeniem prawa. Organ wyższego stopnia nie wydaje w takim wypadku dwóch decyzji, ani też decyzji odmownej o wszczęciu postępowania także w sprawie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa. Wniosek taki wypływa jednoznacznie z treści art. 157 § 3 kpa. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa przez Kolegium Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę na decyzję tego organu oddalił na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Kwestia dopuszczalności skargi na sporne zarządzenie Prezydenta J., nie była zaś przedmiotem niniejszej sprawy zgodnie z art. 57 § 3 i art. 135 tej ustawy. SW