II SA/Gl 722/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Protokolant sekr. sąd. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 maja 2008 r. sprawy ze skargi J.K., T.K., H.O. i J.O. na decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odprowadzania wód opadowych z nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, decyzję (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia (...). nr (...) i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia (...)r. nr (...) 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od (...) Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącego J.K. kwotę (...) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 i 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynków usytuowanych na posesji przy ulicy [...],.[...] i [...] w W. W uzasadnieniu organ wskazał, że na wniosek K. i C. W. z dnia [...]r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie odprowadzania wód opadowych z budynków stanowiących własność A. i C. P. (mieszkających przy ul. [...]), T. i J. K. oraz H. i J. O. (zamieszkałych przy ul. [...]). W trakcie toczącego się postępowania ustalono, że wody opadowe z budynków znajdujących się na wspomnianych nieruchomościach są odprowadzane (naturalnym spływem) poza granice działek w kierunku nieskanalizowanej ulicy [...] w W. Przepływają one pod przejazdem budynku należącego do K. i C. W. W trakcie rozprawy administracyjnej, która miała miejsce w dniu [...]r. strony nie doszły do porozumienia w kwestii ustalenia sposobu odprowadzania wód opadowych. Organ zauważył jednak, że odprowadzanie wód opadowych w ten sposób ma miejsce od [...] r., a więc od momentu powstania budynków na nieruchomościach oznaczonych obecnie numerami [...] i [...]. W trakcie budowy budynku nr [...] (w [...] roku) K. i C. W. zaakceptowali ten stan rzeczy wykonując otwór w ścianie tego budynku graniczącej z budynkiem A. i C. P. i kierując spływające wody opadowe do przejazdu pod swoim budynkiem. Budynek nr [...] wybudowany został w [...] r., a więc istniał przed powstaniem budynku nr [...]. Od tamtej pory kierunek spływu wód nie uległ zmianie i nie stanowił przedmiotu sporu. Tym samym organ nie znalazł podstaw do podjęcia jakichkolwiek działań w tej sprawie. W odwołaniu od tej decyzji K. i C. W. wnieśli o uchylenie rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji. Podkreślili, że w chwili obecnej istnieją techniczne możliwości innego skierowania spływu wód opadowych tak, aby nie prowadziły one do niszczenia zajmowanego przez nich budynku. W dodatkowym piśmie z dnia [...] r. odwołujący się podnieśli szereg dodatkowych okoliczności, dotyczących legalności wykonanych przez sąsiadów robót budowlanych, które ich zdaniem winny być brane pod uwagę przy rozpoznawaniu przedmiotowej sprawy. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 5 ustawy Prawo budowlane oraz rozdziału 5 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując przy tym, że jej rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. W motywach tej decyzji wskazano, że w rozpoznawanej sprawie bezspornie ustalono, iż wody opadowe z budynków należących do A. i C. P., T. i J. K. oraz H. i J. O. są odprowadzane w kierunku ulicy [...] przypływając przez nieruchomość należącą do K. i C. W. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie istnieją okoliczności wymagające poczynienia dodatkowych ustaleń, w szczególności zaś rozważenia wymaga, czy obowiązujące obecnie przepisy nie dają możliwości usunięcia istniejących nieprawidłowości. Zaznaczono również, iż organ I instancji nie zwrócił uwagi na fakt, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte tylko w odniesieniu do wód opadowych spływających z budynku o numerze [...]. W skardze na tę decyzję J. i T. K., J. i Ha. O. oraz A. i C. P. rozstrzygnięciu wydanemu przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zarzucili rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, w szczególności art. 12, art. 35 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 6 ust. 1 Europejskiej konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 17 ust. 1 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji. Ze względu na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości, utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania wedle norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi zaznaczyli, że na skutek odwołania K. i C. W. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. dopiero po trzech latach organ odwoławczy wydał swoje rozstrzygnięcie. Wydając zaskarżoną decyzję nie wziął pod uwagę faktu, iż dopiero w [...] r. K. i C. W. zaczęli kwestionować prawidłowość sposobu odprowadzania wód opadowych z posesji skarżących. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., przed wydaniem decyzji, przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające m.in. poprzez oględziny w terenie. W związku z tym zbyteczne, zdaniem skarżących, jest ponowne dokonywanie ustaleń faktycznych. Za szczególnie rażące naruszenie prawa skarżący uznali wydanie przez organ odwoławczy decyzji dopiero po trzech latach od wniesienia odwołania. Jest to ich zdaniem nie tylko ewidentnie sprzeczne z treścią art. 35 kpa lecz również podważa zaufanie obywateli do organów państwa oraz wprowadza niepewność co do stanu prawnego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie. Zdaniem organu argumenty strony skarżącej nie pozwalają na zmianę stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Zarzut przewlekłości postępowania organ uznał za uzasadniony, wyjaśniając przy tym, że jej przyczyną były braki kadrowe, które uniemożliwiły rozpoznanie jej w terminie wynikającym z przepisów procedury administracyjnej. Dodatkowo podniósł, że jego opieszałość w załatwieniu sprawy godziła przede wszystkim w interes K. i C. W., zaś na wszechstronnym i dokładnym wyjaśnieniu sprawy powinno zależeć wszystkim stronom. Stąd też koniecznym było uchylenie decyzji organu I instancji i nakazanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego sporne kwestie. Postanowieniem z dnia [...] r. Sąd odrzucił skargę A. P. i C. P. z powodu nieuiszczenia wymaganego wpisu od skargi. W piśmie procesowym z dnia [...]r. K. W. poparła stanowisko prezentowane przez organ odwoławczy informując jednocześnie o śmierci uczestnika postępowania, jej męża C. W., dołączając kserokopię odpisu skróconego aktu zgonu. W związku z powyższym Sąd z urzędu odroczył rozprawę na dzień 19 maja 2008 r. W piśmie procesowym z dnia [...]r. J. i T. K. oraz J. i H. O. wskazali szereg okoliczności dotyczących istniejącego między skarżącymi a K. i C. W. konfliktu sąsiedzkiego, do pisma tego dołączając szereg dokumentów związanych ze stanem faktycznym i prawnym nieruchomości. W wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., decyzją z dnia [...]r. nr [...], działając w oparciu o przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 104 Kpa nałożył na współwłaścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w W. tj. T. i J. K. oraz J. i H. O. obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem sposobu odprowadzania wód opadowych z dachu budynku mieszkalnego usytuowanego na wspomnianej nieruchomości w terminie 30 dni od daty otrzymania tej decyzji. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego ustalono, że wody opadowe z budynku znajdującego się przy ul. [...] w W. odprowadzane są poprzez rynny i rury spustowe przez przejazd pod budynkiem [...] w kierunku ulicy [...]. Ustalono również, że wspomniany budynek powstał w latach 1922 – 1928, zaś jego rozbudowa nastąpiła w 1966 r. Ponieważ istniejący sposób odprowadzania wód opadowych narusza § 29 i § 28 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 74 poz. 690 ze zm., zwanego dalej rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych z 2002 r.) to tym samym na właścicieli tej nieruchomości nałożony został obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem poprzez odprowadzanie wód opadowych z dachu na własną posesję. W następstwie odwołania wniesionego przez T. i J. K. oraz H. i J. O. decyzją z dnia [...]r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu organ podniósł, że zgodnie z § 28 pkt 2 w/w Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w razie braku możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej celem odprowadzenia wód opadowych dopuszcza się ich odprowadzenie na własny, nieutwardzony teren lub do dołów chłonnych albo zbiorników retencyjnych. Postępowanie prowadzone przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w B. pozwoliło stwierdzić, że budynek przy ul. [...] został wybudowany w latach [...] ubiegłego wieku, a następnie rozbudowany w [...] r. Projekt rozbudowy nie przewidywał żadnego rozwiązania w zakresie odprowadzania wód opadowych. W związku z tym, aby zapobiec istnieniu stanu niezgodnego z prawem organ I instancji nałożył wskazane w jego decyzji obowiązki, których realizacja powinna nastąpić poprzez wykonanie dołów chłonnych lub zbiorników retencyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja została wydana zdaniem Sądu bez dostatecznego rozważenia sprawy, które to uchybienie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy podnieść, że powołując się w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji na unormowania Rozdziału 5 Działu II warunków technicznych z 2002 r. organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do treści § 330 tego aktu prawnego, z której wynika, że przepisy rozporządzenia stosuje się do użytkowanych budynków wybudowanych wcześniej w oparciu o pozwolenia na budowę, tylko w sytuacjach o jakich mowa w § 207 ust. 2. Taka zaś sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Skoro jednocześnie nie ulega wątpliwości i nie jest kwestionowane, że budynki mieszkalne skarżących nr [...] i [...] oraz związane z nimi budynki gospodarcze zostały wybudowane w oparciu o pozwolenia na budowę (zobacz też w tym względzie m.in. decyzje o pozwoleniach na budowę z dnia [...]r. i z dnia [...] r. wraz z projektami budowlanymi – kserokopie w aktach adm.), to w takiej sytuacji ingerencja organów nadzoru budowlanego byłaby uzasadniona tylko w sytuacjach gdyby te pozwolenia zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, względnie zostało wykazane, że roboty budowlane zostały zrealizowane niezgodnie z tymi pozwoleniami. Takich zaś ustaleń co do tych budynków organy nie poczyniły. Na okoliczności takie nie powoływali się też małżonkowie W. Należy zatem domniemywać, że istniejący sposób odprowadzania z tych budynków wód opadowych odpowiadał przepisom obowiązującym w dacie wydawania pozwoleń na ich budowę i rozbudowę i był nimi objęty. W dacie wydawania tych pozwoleń istniały bowiem uregulowania dotyczące odprowadzania wód opadowych z obiektów budowlanych, które pozwolenia na budowę musiały uwzględniać (zobacz chociażby § 27 i § 54 obowiązującego przy wydawaniu w/w decyzji o pozwoleniach na budowę rozporządzenia Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego – Dz. U. Nr 38 poz. 196 ze zm.). Do odmiennej konstatacji nie może prowadzić stwierdzenie, że orzeczenia te nie zawierają w tym względzie konkretnych rozstrzygnięć. Jest to bowiem m.in. następstwem ówczesnego sposobu redakcji tego rodzaju pozwoleń oraz akceptowanej wówczas szczegółowości projektów budowlanych. Należy też mieć w tym względzie na uwadze, że sposób odprowadzania tych wód wynikał praktycznie z warunków terenowych, lokalizacji tych budynków oraz stosunków własnościowych działek istniejących już co najmniej od lat dwudziestych ubiegłego wieku na co zgodnie zwracały uwagę obie strony. Taki stan, wymuszony tymi warunkami i istniejący nie tylko w interesie skarżących ale i uczestników postępowania (inaczej niemożliwe byłoby chociażby wybudowanie ich budynku częściowo na działce małżonków K., zgodnie z dobrowolną umową z dnia [...]r. – kserokopia karta 11 akt adm.) był też przez uczestników przez bardzo długo akceptowany. Może to również pośrednio świadczyć o tym, że nie naruszał on obowiązujących wówczas przepisów o odprowadzaniu wód opadowych z posesji przy ul. [...] wzdłuż wspólnego, jedynego przejazdu do ulicy [...], usytuowanego m.in. pod budynkiem małżonków W., przez otwór w ścianie tego budynku, którym wody opadowe, w tym z objętych postępowaniem budynków, spływały do ulicy [...] zgodnie z naturalnym spadkiem terenu. Wykonanie takiego otworu w budynku uczestników W. świadczy jednoznacznie, że taki sposób odprowadzania tych wód był przez nich w pełni akceptowany jako jedynie możliwy. W tej sytuacji nie można też pogodzić się ze stanowiskiem, organu odwoławczego, że kwestia ta została pominięta przy wydawaniu tych pozwoleń i w tym zakresie tę nieprawidłowość należy uzupełnić. Nie ulega bowiem wątpliwości, że wody opadowe z tych budynków musiały być i były odprowadzane. Skoro sposób tego odprowadzenia nie uległ od czasu legalnej realizacji tych budynków zmianie to brak jest zdaniem Sądu na gruncie prawa budowlanego podstaw prawnych do uregulowania tej kwestii obecnie w sposób odmienny. Takiej podstawy prawnej organ odwoławczy również nie wskazał. Nie mógł jej też stanowić przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, na który powołały się organy obu instancji w swoich decyzjach podjętych w toku dalszego postępowania, wydanych po decyzji zaskarżonej, tj. w decyzjach Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. nr [...] i [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. nr [...]. W orzeczeniach tych organy te w ogóle nie wykazały, a nawet nie podniosły kwestii, że roboty budowlane związane z realizacją powołanego w nich budynku zostały wykonane w części warunkującej odprowadzania wód opadowych, w warunkach o jakich mowa w art. 50 pkt 1 Prawa budowlanego. Skutkuje to przyjęcie, że również te decyzje zostały wydane bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, co mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Należało też przyjąć, że zapadły one w postępowaniu prowadzonym w granicach sprawy, której dotyczy skarga (w rozumieniu art. 135 ustawy p.p.s.a.), a to w sytuacji gdy mamy w tym przypadku niewątpliwie do czynienia z tą samą sprawą w ujęciu materialnym tj. wykazującą tożsamość podmiotową i przedmiotową (zobacz w tym względzie mające odpowiednie zastosowanie rozważania zawarte w uzasadnieniu uchwały NSA z dnia 27 czerwca 2000 r. FPS 12/99 – ONSA 1/2001 poz. 7 oraz w artykule Zbigniewa Kmieciaka "Głębokość orzekania w sprawach objętych kognicją sądów administracyjnych", Państwo i Prawo 4/2007). Uchylenie tych decyzji było zatem niezbędne do końcowego załatwienia przedmiotowej sprawy. Nadto należy zwrócić uwagę, że w decyzjach tych nie określono z dostateczną precyzją sposobu wykonania nałożonego nimi obowiązku, co zasadnie podnoszą skarżący. W konsekwencji obowiązek ten nie nadaje się praktycznie do egzekucji i z tego powodu może okazać się niewykonalny. Z przytoczonych wyżej względów zaskarżona decyzja oraz wydane po niej decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1c i art. 135 ustawy p.p.s.a. Rozpoznając ponownie odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...]r. będzie miał organ odwoławczy na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię prawa. W pierwszej kolejności rozważy czy istnieją podstawy do przyjęcia, że sposób odprowadzania spornych wód opadowych z budynków na posesji nr [...] jest niezgodny ze sposobem wynikającym z wydanych co do tych budynków pozwoleń budowlanych. Tylko w przypadku pozytywnej odpowiedzi na to pytanie mogą istnieć podstawy do ingerencji organów nadzoru budowlanego i wydania w sprawie pozytywnego orzeczenia w przedmiocie obowiązków mających doprowadzić do likwidacji tej niezgodności. W przeciwnym wypadku strony mogą dochodzić ewentualnie realizacji swoich roszczeń ale na drodze cywilnej. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a. zaś o kosztach postępowania sądowego stosownie do jego wyniku na podstawie art. 200 w zw. z art. 209, art. 205 § 1 i art. 212 tej ustawy.