II SA/Gl 723/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant starszy referent Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości i odszkodowania oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy M. zatwierdził projekt podziału działki nr 1 o pow. [...] ha, k.m. [...], obręb [...], gmina M., stanowiącej własność skarżącej A.B., w wyniku którego wydzielono działki nr 1 [...] o pow. [...] ha, nr 2 o pow. [...] h a i nr 3 o pow. [...] ha. Następnie wnioskiem z dnia [...] r. organ ten wystąpił do Starostwa Powiatowego w C. o wywłaszczenie działki nr 4 jako niezbędnej do budowy drogi gminnej zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy M. z dnia [...] r. nr [...]. Organ podał, że negocjacje z właścicielem nie doprowadziły do nabycia własności nieruchomości w drodze umowy, a Gmina nie może zaoferować nieruchomości zamiennej. Do wniosku dołączono kserokopie pism i informacji, skierowanych do skarżącej z dnia [...] r., [...] r., [...] r., [...] r. i [...] r. oraz pism skarżącej z dnia [...] r., [...] r., [...] r. i [...] r. Starosta [...] pismem z dnia [...] r. wyznaczył stronom dwumiesięczny termin do zawarcia umowy przeniesienia własności przedmiotowej działki. Wnioskodawca pismem z dnia [...] r. podtrzymał jednak wniosek z powodu braku porozumienia w sprawie nabycia działki, dołączając korespondencję ze skarżącą. W tym stanie rzeczy Starosta pismem z dnia [...] r. powiadomił o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Następnie postanowieniem z dnia [...] r. organ I instancji powołał rzeczoznawcę majątkowego Z.M. do sporządzenia operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. Żądany operat szacunkowy wpłynął do organu w dniu [...] r. W dniu [...] r. przeprowadzono rozprawę administracyjną z udziałem pełnomocników stron oraz rzeczoznawcy majątkowego. Pismem z dnia [...] r. organ I instancji powiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem oraz wypowiedzenia się w sprawie w terminie 7 dni. Wreszcie, decyzją z dnia [...] r. organ administracji orzekł o wywłaszczeniu przedmiotowej działki na rzecz Gminy M. oraz ustaleniu odszkodowania z tego tytułu w wysokości 6.744 zł, zobowiązując do jego wypłaty organ wykonawczy Gminy w terminie 14 dni od wykonalności decyzji. Jako podstawę decyzji organ I instancji powołał art. 112 ust. 4, art. 113 ust. 1, art. 119 ust. 1, art. 121 ust. 1, art. 123 ust. 1, art. 129 ust. 1, art. 130, art. 132 ust. 1-3 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 121). Zdaniem organu I instancji w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wywłaszczenia nieruchomości. Teren objęty wnioskiem, położony jest na terenie drogi gminnej (lokalnej) – (symbol planu 4 KD – DG/L). Budowa drogi zgodnie z planem miejscowym stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 ustawy. Przeprowadzone rokowania nie doprowadziły do zawarcia umowy zbycia, gdyż strony postawiły warunki, które były nie do przyjęcia dla strony przeciwnej. Ustalenie wysokości odszkodowania nastąpiło zaś na podstawie operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej, przyjmując do porównania 11 transakcji nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym (powiatów kłobuckiego i lublinieckiego) z uwagi na brak wystarczającej liczby transakcji na rynku lokalnym. Zdaniem organu, operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozp. Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Stąd też brak podstaw do negowania jego wartości dowodowej. W odwołaniu od decyzji skarżąca podniosła, że dokonany podział nieruchomości i wyznaczenie drogi doprowadziło do powstania działek różnych pod względem wielkości, jak i przeznaczenia. Uniemożliwia to rozliczenia rodzinne. Jej zdaniem, Gmina nie podjęła też żadnych rokowań, odmawiając przyjęcia jej propozycji sprzedaży działki za podaną cenę, czy też przyznania nieruchomości zamiennej. Pracownicy Gminy podawali też nieprawdę w pismach wydanych, a zebrania mieszkańców organizowane były o niedogodnych porach. Jednakże zaskarżoną decyzją odwołania nie uwzględniono. Utrzymując w mocy decyzję organu I instancji, organ odwoławczy podzielił bowiem pogląd tego organu, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji wywłaszczeniowej. Zdaniem organu II instancji, Gmina podjęła rokowania w celu nabycia przedmiotowej nieruchomości, czego dowodzi dołączona do wniosku korespondencja. Strony przedstawiły sobie propozycje, lecz Gmina nie zgodziła się na warunki skarżącej. Do wniosku dołączono też wymaganą dokumentację z art. 116 ust. 1 ustawy. Decyzja o wywłaszczeniu zapadła po uzyskaniu operatu szacunkowego i przeprowadzeniu rozprawy administracyjnej oraz zawiera elementy, wymienione w art. 119 ust. 1 ustawy. Zdaniem organu odwoławczego, kwestia podziału nieruchomości nie może być rozpatrzona w niniejszym postępowaniu, gdyż wydano w tej sprawie odrębną decyzję. Prawidłowo ustalono też wysokość odszkodowania zgodnie z art. 134 ustawy oraz § 36 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 rozp., przyjmując ceny transakcyjne nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym. Operat szacunkowy został zatem sporządzony prawidłowo. Stąd też odwołania nie uwzględniono. W skardze do sądu administracyjnego skarżąca domagała się zbadania całości sprawy i przeprowadzonego procesu, począwszy od planowania do wywłaszczenia, domagając się sprawiedliwej oceny podjętych działań. Skarżąca podała, że pierwotnie na zebraniu miejskim przedstawiono propozycję podziału jej działki na równe części, lecz plan zakładał już inny podział i wyznaczenie drogi o niekorzystnym przebiegu, pozbawiając jedną część prawa zabudowy i wydzielając nierówne działki w kształcie rombów. Gmina wycofał się też z pierwotnej obietnicy przyznania działki zamiennej. Wyraziła też dwukrotnie zgodę na odsprzedaż działki za proponowaną cenę, lecz Gmina złożyła wniosek o wywłaszczenie, fałszywie twierdząc, że zgody takiej nie wyraziła. Stąd też skarżąca domagała się oceny, czy Gmina nie miała innej możliwości nabycia części działek i podjęła rokowania oraz prawidłowe działania względem mieszkańców, wyznaczając spotkania w różnych godzinach. Na tej podstawie wniosła o "odwołanie" decyzji wywłaszczeniowej jako krzywdzącej i niezgodnej z wymogami demokratycznego Państwa. Do skargi dołączono kserokopie korespondencji z Gminą. Organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W niniejszej sprawie zostały spełnione ustawowe przesłanki do wywłaszczenia nieruchomości. Z mocy art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywana na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Budowa dróg publicznych stanowi cel publiczny zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wyżej powołanej. Za pozbawienie prawa własności części nieruchomości przyznano też skarżącej odszkodowanie, obliczone zgodnie z wymogami art. 134 tej ustawy, odpowiadające wartości rynkowej części nieruchomości. Z mocy art. 113 ust. 3 cyt. ustawy, wywłaszczeniem może być objęta jedynie część nieruchomości. Jeżeli pozostała część nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, na żądanie właściciela nabywa się w drodze umowy na rzecz tego podmiotu, którego następuje wywłaszczenie. Dochodzenie roszczeń z tego tytułu z powodu odmowy nabycia części niewywłaszczonej nieruchomości, następuje jednak w drodze powództwa przed sądem powszechnym. Regulacja ta przesądza jednak, że wydanie decyzji o wywłaszczeniu może dotyczyć jedynie części nieruchomości, która jest niezbędna do realizacji celu publicznego, nawet wówczas, gdy jest to nieracjonalne z punktu widzenia interesu właściciela i krzywdzące dla niego. Zarówno Konstytucja, jak i ustawa o gospodarce nieruchomościami, zakładają bowiem prymat interesu społecznego nad interesem indywidualnym. Budowa dróg publicznych następuje w interesie publicznym, lecz także ma znaczenie dla właścicieli nieruchomości przyległych. Istnienie drogi publicznej jako dojazdu do nieruchomości ma istotny wpływ na ich wartość i możliwość zagospodarowania. Dotyczy to też niniejszej sprawy. Nieruchomość skarżącej nie miała dostępu do drogi publicznej. Część tej nieruchomości w przywołanym wyżej planie miejscowym, przeznaczona jest pod zabudowę mieszkaniową. Natomiast wywłaszczona działka w planie stanowi teren drogi publicznej gminnej. Wydzielenie tej działki nastąpiło wskutek podziału z urzędu na mocy przywołanej wyżej decyzji ostatecznej. Tylko ta część nieruchomości skarżącej przeznaczona jest na cele publiczne. Tymczasem z mocy art. 112 ust. 1 ustawy, wywłaszczenie w jej trybie dotyczy tylko nieruchomości położonych na obszarach przeznaczonych w planach miejscowych na cele publiczne. Istota zarzutów skargi dotyczy zaś racjonalnego wyznaczenia drogi gminnej w planie miejscowym. Kwestia ta musi jednak pozostawać poza ramami niniejszej sprawy. Charakter inwestycji liniowej wyklucza możliwość odmowy zastosowania przez sąd administracyjny aktu prawa miejscowego. Droga publiczna przebiega bowiem przez szereg nieruchomości i musi spełniać określone parametry techniczne ze względu na bezpieczeństwo ruchu drogowego. O ile zatem skarżąca kwestionuje postanowienia planu miejscowego i wyznaczenie drogi o nieracjonalnym przebiegu z punktu widzenia jej indywidualnego interesu, przysługuje jej ochrona prawna w odrębnym postępowaniu przed sądem administracyjnym w drodze skargi na akt prawa miejscowego w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r. poz. 994). Skład orzekający w niniejszej sprawie nie jest jednak władny do objęcia kontrolą tego aktu, jako że nie został podjęty w granicach niniejszej sprawy w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.). Dotyczy to również ostatecznej decyzji o podziale nieruchomości. Stąd też nie mogły odnieść skutku żądania skarżącej zbadania całości inwestycji, począwszy od planowania do wywłaszczenia. Jednak nie pozbawia to skarżącej ochrony prawnej. Zdaniem sądu administracyjnego, dokonano też wymaganego trybu wywłaszczenia części nieruchomości. W świetle art. 115 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wszczęcie postępowania może nastąpić dopiero po bezskutecznym upływie dwumiesięcznego terminu do zawarcia umowy, liczonego od dnia zakończenia rokowań. Tryb ten został w niniejszej sprawie zastosowany (pismo organu I instancji z dnia [...] r.). Postępowanie o wywłaszczenie wszczęto w dnu [...] r. Organ Gminy, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, przed złożeniem wniosku przeprowadził też rokowania o nabycie części nieruchomości w drodze umowy. Dołączone do wniosku pisma, stanowiące korespondencję ze skarżącą, wyczerpują bowiem wymagany tryb. Ustawodawca nie zawarł żadnej regulacji w tym zakresie, a mianowicie, jak długo mają trwać negocjacje organu z właścicielem nieruchomości. Rokowania winny jednak zmierzać do osiągnięcia porozumienia co do wszystkich składników umowy. Cena stanowi istotny element umowy sprzedaży. Tymczasem skarżąca co prawda wyraziła gotowość sprzedaży nieruchomości, lecz nie wyraziła zgody na zaproponowaną jej cenę. Ustawodawca nie nakłada też obowiązku przyznania nieruchomości zamiennej. Bez znaczenia prawnego jest zatem fakt, że pierwotnie Gmina deklarowała gotowość przyznania nieruchomości zamiennej, a skarżąca co do zasady zgodziła się na zbycie nieruchomości. Strony nie osiągnęły bowiem porozumienia co do ceny, a zatem nie było możliwe zawarcie umowy notarialnej, także w terminie dwumiesięcznym, wyznaczonym przez starostę. Działając z urzędu sąd administracyjny nie dopatrzył się podstaw do kwestionowania wysokości przyznanego skarżącej odszkodowania. Wyliczenie jego wysokości nastąpiło na podstawie operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego, który określił wartość nieruchomości przy przyjęciu cen transakcyjnych nieruchomościami drogowymi na rynku regionalnym, bowiem w planie miejscowym na takie cele przeznaczona była przedmiotowa działka. Zatem odszkodowanie określano zgodnie z art. 134 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 151 ust. 1 i art. 154 ust. 1 ustawy oraz § 36 ust. 1 pkt 1 i ust. 4 rozp., wyżej powołanego. Operat ten został oceniony przez organy administracji pod względem zgodności z wymogami prawa i jego kompletności. Zdaniem sądu administracyjnego, brak podstaw prawnych do negowania jego mocy dowodowej. Zatem podstawę do ustalenia odszkodowania winien stanowić operat jako obligatoryjny element postępowania dowodowego. Przed wydaniem decyzji organ I instancji przeprowadził też wymaganą rozprawę administracyjną (art. 118 ust. 1 ustawy). Dokonano też wszelkich gwarancji procesowych z art. 10 § 1 kpa. Decyzja o wywłaszczeniu zawiera zaś wszelkie elementy, wymagane w świetle art. 119 ust. 1 ustawy. Zatem sądowa kontrola nie wykazała naruszenia prawa materialnego, ani też uchybienia przez organy administracji regułom procedury w stopniu skutkującym wznowieniem postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Sąd administracyjny nie jest zaś władny brać pod uwagę subiektywnego poczucia przeprowadzenia, czy naruszenia zasad współżycia społecznego, skoro decyzja o wywłaszczeniu nie zapadła na zasadzie tzw. uznania administracyjnego. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.