II SA/Gl 724/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA (del.) Daria Sachanbińska (spr.) Protokolant referent Katarzyna Wajs po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008r. sprawy ze skargi S. U. i E. U. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie dokonania oceny stanu technicznego obiektu oddala skargę. W dniu [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wszczął na wniosek S. i E. U. postępowanie w sprawie samowoli budowlanej na działce nr [...], zlokalizowanej przy ul. [...] w R. - G. Kontrolą objęto dobudówkę do istniejącego budynku mieszkalnego, zbliżoną do granicy działki nr [...] o około 1,5 m, oraz budynek gospodarczy-inwentarski. W trakcie trwającego postępowania organ pierwszej instancji nałożył postanowieniem z dnia [...] r. (nr [...], znak [...]) na M. i W. B. - właścicieli samowolnie wybudowanego budynku gospodarczo-inwentarskiego - obowiązek przedłożenia w terminie do dnia [...] r. oceny technicznej wraz z inwentaryzacją dotyczącą w/w obiektu budowlanego, która winna wykazać, czy został on wybudowany zgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy oraz czy jego wybudowanie spowodowało niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2, art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał, iż przedmiotowy budynek gospodarczo-inwentarski został wybudowany około [...] – [...] r. Podstawę dla jego budowy stanowiła będąca w posiadaniu inwestora informacja nr [...] z dnia [...] r. o możliwości i warunkach realizacji inwestycji polegającej na budowie zabudowania gospodarczego o pow. do [...] m2 , na okres do zakończenia budowy budynku jednorodzinnego realizowanego na przedmiotowej nieruchomości. Uwzględniając te okoliczności organ stwierdził, iż obiekt, który pierwotnie miał istnieć do czasu zakończenia budowy realizowanego w tym samym czasie budynku jednorodzinnego pozostał do dnia dzisiejszego. Ponadto, w trakcie wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu [...] r. stwierdzono, że jego powierzchnia przekracza [...] m2 i wynosi [...] m2. Wobec takich ustaleń organ przyjął, że na mocy art. 103 ust. 2 obowiązującej ustawy Prawo budowlane, w stosunku do przedmiotowego obiektu zastosowanie znajdować będą przepisy art. 37 ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Jak wskazał, w toku postępowania nie ustalono jednak jakie w chwili budowy przeznaczenie miał teren, na którym powstał sporny budynek, a to dlatego, że nie zostały odnalezione akta dotyczące miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla miasta R., obowiązującego w dacie budowy. Uwzględniając aktualnie obowiązujący na tym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podniesiono, że dopuszcza on budowę budynków gospodarczych i garaży. Dlatego też obecnie do rozstrzygnięcia pozostała kwestia zgodności przedmiotowego obiektu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, obowiązującymi w okresie budowy. W zażaleniu na postanowienie S. i E. U., kwestionując prawidłowość prowadzonego postępowania dowodowego oraz prawdziwość ustalonych okoliczności, podnieśli, iż organ pominął w postanowieniu sprawę rozbudowy budynku mieszkalnego (dobudówki) mimo, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego obejmowało również tę rozbudowę. Ponadto, powołując wydaną na ich rzecz decyzję z dnia [...] r. odmawiającą zgody na budowę budynku gospodarczego wskazali, że w dacie budowy - zgodnie z ówczesnymi ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego - sporny teren nie był przewidziany pod budowę budynków gospodarczych. Uznając za bezzasadne powołanie się na "informację o terenie" z dnia [...] r. podnieśli przy tym, iż dotyczy ona innego obiektu, o powierzchni do [...] m² i zlokalizowanego w odległości 4m od północnej i zachodniej granicy działki, podczas gdy sporny obiekt gospodarczo-inwentarski jest usytuowany w północnej granicy działki. Stwierdzili również, że wybudowanie tego obiektu skutkowało pogorszeniem warunków zdrowotnych otoczenia. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżone orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał przede wszystkim, iż przedmiotowe postępowanie dotyczy wyłącznie budynku gospodarczo-inwentarskiego, wybudowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Sprawa rozbudowy budynku mieszkalnego została bowiem objęta odrębnym postępowaniem. Jednocześnie, przyjmując za bezsprzeczny fakt zaistnienia samowoli budowlanej stwierdził, iż nie skutkuje on automatycznie nakazem rozbiórki. Przepis artykułu 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., mający zastosowanie do obiektów wzniesionych przed dniem 1 stycznia 1995 r. w warunkach samowoli budowlanej, dopuszcza bowiem możliwość legalizacji tych obiektów o ile znajdują się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym jest przeznaczony pod zabudowę i nie jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę, a także w sytuacji, gdy owe obiekty nie powodują niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Ustawodawca nie określił, na podstawie którego planu zagospodarowania przestrzennego należy badać cytowaną zgodność, zatem w ocenie organu odwoławczego, posłużenie się ustaleniami planu zagospodarowania obecnie obowiązującego nie było uchybieniem. Jako nieprawidłowe uznał jednak powołanie "informacji o terenie" z dnia [...] r., która dotyczyła innego obiektu, na co słusznie zwrócono uwagę w zażaleniu. Wobec jednak ustalonego faktu, że przedmiotowy obiekt gospodarczo-inwentarski znajduje się "na terenie przeznaczonym pod zabudową i że teren ten nie jest przeznaczony pod innego rodzaju zabudową", za słuszne uznał nałożenie obowiązku przedstawienia oceny technicznej. Wskazał przy tym, że oceny tej należy zażądać na podstawie art. 56 Prawa budowlanego z 1974 roku, stosownie do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r., sygn. akt OPS 4/2001. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. i E. U. podnieśli, że w kwestionowanym postanowieniu organu odwoławczego bezzasadnie pominięto sprawę rozbudowy budynku mieszkalnego. Ponadto, oceniając negatywnie dokonanie ustaleń w oparciu o aktualnie obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego, skarżący wskazali na możliwość zweryfikowania zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w okresie budowy spornych obiektów z ujawnioną przez nich decyzją z dnia [...] r., odmawiającą zgody na budowę budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., uznając argumenty strony skarżącej za niezasadne, wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego zakresu przedmiotowego postępowania, wskazał przy tym, iż organ drugiej instancji nie może w toku postępowania odwoławczego zmienić rodzaju sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje : Na wstępie odnotować należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. dokonują kontroli przestrzegania prawa przez organy wykonujące administrację publiczną. Ponieważ jednak postępowanie sądowoadministracyjne oparte jest na zasadzie skargowości, przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania sprawy sądy administracyjne obowiązane są do zbadania legitymacji procesowej podmiotu wnoszącego skargę. Określając krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi, ustawodawca nie przewidział bowiem podejmowania z urzędu przez sądy administracyjne kontroli legalności działalności administracji publicznej. W myśl zasady skargowości, postępowanie sądowoadministracyjne może być wszczęte jedynie na żądanie uprawnionego podmiotu. Zgodnie z art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również podmiot, któremu ustawy szczególne przyznają prawo do wniesienia skargi. W myśl wskazanego przepisu, uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przyznane zostało, po pierwsze, podmiotom posiadającym własny, konkretny interes prawny, po drugie, podmiotom działającym w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. Oparcie legitymacji do złożenia skargi na kryterium własnego interesu prawnego oznacza, że zaskarżony akt lub czynność organu wykonującego administrację publiczną musi dotyczyć interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę. Istotę interesu prawnego należy upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, w oparciu o którą w postępowaniu administracyjnym, w określonym stanie faktycznym, organ administracji publicznej może dokonać konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, bądź podjąć określone czynności. Stwierdzenie zatem interesu prawnego wymaga ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu, który polega na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu, w zakresie jego indywidualnych praw i obowiązków wynikających z prawa materialnego. Tak rozumiane pojęcie interesu prawnego koresponduje również z treścią art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a., zgodnie z którym stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Na gruncie wykładni tego przepisu wskazuje się bowiem, iż "stroną w rozumieniu art. 28 będzie osoba (jednostka organizacyjna) wymieniona w art. 29 lub w przepisach odrębnych, która na podstawie prawa obowiązującego może czy powinna uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinna być) obarczona powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji" (tak J. Borkowski [w:] B. Adamiak i J. Borkowski, "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", wyd. C.H.Beck, Warszawa 2004 r., s. 233). O tym czy interes ma charakter prawny przesądza zatem treść przepisów prawa materialnego, przy czym chodzi o takie przepisy, z których dla konkretnego podmiotu wynikają prawa lub obowiązki pozostające w związku z rozstrzygnięciem wydanym w postępowaniu administracyjnym. Interes prawny istnieje więc wtedy, gdy istnieje związek między obowiązującą normą prawa materialnego a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegający na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (tak w wyroku NSA z dnia 2 czerwca 1998 r., sygn. akt IV SA 2164/97, System Informacji Prawnej LEX nr 43262 ). Od interesu prawnego odróżnić należy interes faktyczny, który nie daje legitymacji do bycia stroną tak postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego. Występuje on wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże zainteresowanie to nie znajduje podstaw w przepisach prawa materialnego stanowiącego o prawach i obowiązkach tego podmiotu. W przypadku interesu faktycznego, żądanie podjęcia stosownych działań nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego chroniących sferę interesów podmiotu występującego z żądaniem. Mając na uwadze dotychczas powiedziane wskazać przyjdzie, iż na gruncie art. 50 P.p.s.a., legitymacja skargowa podmiotu wnoszącego skargę we własnym interesie prawnym zawierać musi w sobie dwa elementy. Jak trafnie zauważono w doktrynie, skarżący "musi mieć interes prawny w przeprowadzeniu sądowej kontroli zgodności z prawem konkretnego aktu lub czynności, oparty na normach administracyjnego prawa materialnego (lub procesowego w odniesieniu do postanowień), kształtujących istotę sprawy administracyjnej, w której skarga jest wnoszona i które pozwolą sądowi ocenić, czy skarga została wniesiona we własnej sprawie, oraz interes prawny w doprowadzeniu zaskarżonego aktu lub czynności do stanu zgodności z obiektywnym porządkiem prawnym, czyli normami określającymi treść działania organów administracji publicznej i normami regulującymi procedurę ich podejmowania" (T. Woś [w:] T. Woś, H. Knysiak- Molczyk, M. Romańska, "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", wyd. LexisNexis Warszawa 2005 r., s. 214). Przenosząc powyższe, ogólne uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy przypomnieć należy, że przedmiot niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego stanowi postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., którym uchylono wydane na podstawie m.in. art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. - dalej w skrócie: Prawo budowlane) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. o nałożeniu obowiązku przedłożenia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją dotyczącą budynku gospodarczo-inwentarskiego. Adresatami postanowienia organu zobowiązującego do przedłożenia oceny technicznej byli M. i W B., właściciele wskazanego obiektu. Skargę do sądu administracyjnego wnieśli zaś S. i E. U., właściciele nieruchomości sąsiadującej z działką M. i W. B. W tym stanie rzeczy, przede wszystkim należało ocenić, czy skarżący posiadają interes prawny w tej konkretnej sprawie administracyjnej i czy w konsekwencji są legitymowani do skarżenia aktu administracyjnego, jaki został wydany przez organ nadzoru. Dokonując oceny w tym zakresie Sąd stwierdził, że S. i E. U. nie posiadali interesu prawnego we wniesieniu skargi do Sądu. Wniosek taki uzasadniają następujące względy. Stosownie do treści art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do stanu technicznego obiektu budowlanego, może nałożyć w drodze postanowienia na uczestnika procesu budowlanego, właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, z którym trzeba się zgodzić, iż z brzmienia przywołanego przepisu jednoznacznie wynika, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie wskazanego przepisu jest wyłącznie uczestnik procesu budowlanego, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1407/05, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 321507). W sprawie nie jest sporne, że skarżący nie należą do żadnej z trzech grup podmiotów wymienionych przez prawodawcę, stąd też nie mogą uzyskać przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym nałożenia obowiązku przedstawienia oceny technicznej wraz z inwentaryzacją w sprawie samowolnej budowy obiektu gospodarczo- inwentarskiego. Obowiązek ten prawidłowo nałożono na M. i W. B., jako właścicieli terenu i posadowionego na nim budynku, który został zrealizowany w warunkach samowoli budowlanej. Skarżący w tym konkretnym postępowaniu, które ma charakter jedynie dowodowy, legitymują się wyłącznie interesem faktycznym, jako bezpośrednio zainteresowani rozstrzygnięciem sprawy dotyczącej samowolnej budowy. Inaczej mówiąc, w obecnie rozpoznawanej sprawie małżonkowie U. nie mogą - z powołaniem się na wyjaśniany przepis - skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia własnej potrzeby albo żądać od organu zaniechania lub ograniczenia czynności, które są sprzeczne z ich oczekiwaniami. Stanowiska tego nie może zmienić okoliczność, że skarżący zostali uznani za stronę postępowania przez organ drugiej instancji, i że w wyniku ich zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. rozpatrzył sprawę. Sąd administracyjny nie jest bowiem związany oceną prawną wyrażoną przez organ. Sygnalizowano już wcześniej, że zgodnie z treścią art. 50 P.p.s.a., powinnością Sądu jest określenie w pierwszym rządzie, czy skarżący mieli w postępowaniu administracyjnym przymiot strony, a w konsekwencji, czy przysługuje im uprawnienie do wniesienia skargi. Przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy Sąd stanął na stanowisku, że dopuszczenie przez organ administracji publicznej jakiejś osoby do udziału w postępowaniu nie czyni z niej automatycznie strony tego postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Na koniec warto zauważyć, że niniejsze orzeczenie Sądu wypowiada się tylko w kwestii braku interesu prawnego S. i E. U. do zaskarżenia aktu wydanego w ramach tzw. postępowania incydentalnego. Nałożenie obowiązku dostarczenia określonych dokumentów nie jest merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy w rozumieniu art. 104 K.p.a. Postanowienie wydane na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ma charakter dowodowy i wydawane jest w celu przeprowadzenia wstępnych wyjaśnień. Oznacza to, że postępowanie w którym jest ono podejmowane stanowi część innego, już toczącego się - na podstawie ustawy Prawo budowlane - postępowania w określonej, tzw. głównej sprawie. Z akt sprawy wynika, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. prowadzi postępowanie dotyczące samowolnej budowy budynku gospodarczo-inwentarskiego w R. przy ulicy [...], zatem dopiero po dostarczeniu przez inwestora wymaganych ekspertyz i ocen, organ ten - opierając się na zgromadzonym materiale dowodowym - powinien podjąć decyzję merytoryczną. W postępowaniu głównym skarżący są natomiast stroną postępowania i powinni brać w nim udział, a w przypadku kwestionowania końcowego stanowiska organów nadzoru budowlanego w sprawie samowolnego wzniesienia spornego budynku, będą uprawnieni do złożenia skargi do Sądu. Na marginesie odnotować też można, że bez wpływu na wyrażoną ocenę w zakresie braku po stronie skarżących przymiotu strony pozostaje okoliczność, że w zaskarżonym postanowieniu [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uznał, iż podstawę prawną wydanego w niniejszej sprawie postanowienia winien stanowić art. 56 Prawa budowlanego z 1974 r. Z brzmienia ust. 1 tej regulacji jednoznacznie wynika bowiem, że stroną postępowania administracyjnego prowadzonego w tym trybie może być jedynie inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego oraz wykonawca robót budowlanych lub producent materiałów budowlanych, na których to organ może nałożyć określone obowiązki. Skoro zaś skarżący nie należą do kręgu wskazanych tym przepisem osób, to również w przypadku wydania postanowienia dowodowego na podstawie prawnej sugerowanej przez organ odwoławczy, nie nabędą statusu strony w tym postępowaniu incydentalnym. Ponadto, co istotne, wskazany ostatnio przepis nie przewiduje możliwości wniesienia zażalenia na postanowienie wydane w tym trybie. Reasumując, skoro skarżący nie mają w złożeniu skargi interesu prawnego, rozumianego jako istnienie związku między sferą ich indywidualnych praw i obowiązków, a zaskarżonym aktem, to skarga podlega oddaleniu na zasadzie art. 151 P.p.s.a., jako złożona przez osoby nieuprawnione.