II SA/Gl 73/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki (spr.), Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Magdalena Strzałkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi E. C. na czynność Starosty Wodzisławskiego z dnia [...] r. w przedmiocie uprawnienia do kierowania pojazdami 1. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, 2. uchyla decyzję Starosty Wodzisławskiego z dnia [...] r. , 3. zasądza od Starosty Wodzisławskiego na rzecz skarżącej kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. . Pismem z 15 grudnia 2021 r. E. C. (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na czynność Starosty Powiatu [...] z [...] polegającą na wpisaniu terminu ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, B1 i AM do 13 sierpnia 2035 r. Skargę tę wniesiono na podstawie art. 3 § 2 pkt. 4, art. 50 § 1, art. 52, art. 53 § 2 i art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329). Wskazanej czynności zarzucono naruszenie art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i niewyczerpujące rozpoznanie dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, a w szczególności pominięcie orzeczenia lekarskiego z [...] Nadto wskazano na naruszenie postanowień art. 18 w związku z art. 3 ustawy z 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212) oraz § 29 ust. 1 rozporządzenia z 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2015 r. poz. 23) polegające na jego nie zastosowaniu i dokonaniu wadliwej czynności materialno-technicznej w postaci wpisania w dokumencie prawa jazdy ważności uprawnień do kierowania pojazdami kategorii B, B1 i AM. Dodatkowo podniesiono rażące naruszenie przepisów prawa to jest art. 6 w związku z art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez wykonanie czynności materialno-technicznej wydania dokumentu prawa jazdy z rażącym naruszeniem prawa z pominięciem przepisów prawa. Jako ostatni zarzut postawiono naruszenie postanowień art. 16 § 1 powyższego Kodeksu poprzez dokonanie powtórnej weryfikacji posiadanych uprawnień co stanowi naruszenie zasady trwałości decyzji ostatecznych. W motywach skargi skarżąca przedstawiła przebieg czynności podejmowanych w ramach uruchomionej procedury i podkreśliła, że jej działania wynikły z rozszerzenia posiadanych uprawnień oraz były efektem zmian danych osobowych. W ocenie skarżącej w polu nr 11 dokumentu prawa jazdy, dla kategorii B powinien znaleźć się znak "-", a nie powinno się w nim zamieszczać daty posiadanych uprawnień, ponieważ w pierwotnym dokumencie posiadała wskazany znak. Na potwierdzenie własnego stanowiska skarżąca przywołała szereg orzeczeń sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę Starosta [...] wniósł o odrzucenie skargi albo o jej oddalenie. W odpowiedzi tej przybliżono ciąg zdarzeń, a następnie zamieszczono argumentację przemawiającą za odrzuceniem skargi. W ocenie organu od decyzji wydanej w rozpoznawanej sprawie skarżącej przysługiwały stosowne środki prawne i skarżąca z nich nie skorzystała, a tym samym nie wyczerpała przysługujących jej uprawnień, a decyzja wydana w sprawie obowiązuje i nakłada na organ obowiązek wydania dokumentu zgodnie z jej treścią. W przypadku nie podzielenia argumentów o odrzuceniu skargi, wypowiadający się organ administracji przedstawił motywy przemawiające za jej oddaleniem. W tym zakresie organ administracji publicznej przywołał treść przepisów leżących u podstaw wydania kwestionowanego aktu, a następnie stwierdził, że nie naruszył obowiązujących regulacji. Wskazany organ odwołał się do treści orzeczenia lekarskiego zalegającego w aktach, z którego wynika, że skarżąca kolejne badania lekarskie winna wykonać po upływie 15 lat. W końcowej części odpowiedzi wskazany organ odniósł się do kwestii związanych z zasadą praw nabytych i pozostawił to zagadnienie rozstrzygnięciu przez Sąd. . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: . Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub czynności nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2022 r., poz. 329), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 wyżej wymienionej ustawy. W przypadku skarg na akty bądź czynności o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 wyżej wymienionej ustawy, sąd uwzględniając skargę uchyla ten akt lub czynność względnie stwierdza jej bezskuteczność. Podejmując orzeczenie sąd musi mieć w polu widzenia także postanowienia art. 135 przywoływanej ustawy. Zgodnie z nim sąd stosuje przewidziane ustawą środki celem usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Istota problemu prawnego w niniejszej sprawie sprowadza się do konieczności wyjaśnienia, czy zasadnie organ administracji publicznej w nowo wydanym dokumencie prawa jazdy wpisał skarżącej tożsamą datę ważności dla wszystkich posiadanych przez nią uprawnień, nawet tych przyznanych wcześniej. Zgodnie z treścią art. 10 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1212), prawo jazdy jest wydawane przez starostę, w drodze decyzji administracyjnej, na wniosek osoby zainteresowanej. W oparciu o ten przepis, organ administracji publicznej po rozpatrzeniu wniosku skarżącej o wydanie prawa jazdy kategorii A wydał decyzję administracyjną posługując się typowym drukiem wniosku o wydanie prawa jazdy. W części H tego wniosku znajduje się treść sentencji decyzji administracyjnej, zgodnie z którą organ przyznaje osobie, o której mowa w części A wniosku, uprawnienia do kierowania pojazdami i wydaje jej "prawo jazdy ważne do dnia 13 sierpnia 2035 r." Tak sformułowana treść decyzji oznacza, że rozstrzygnięcie w niej zawarte jest pozytywne dla skarżącej, inaczej mówiąc uwzględnia w całości jej wniosek zawarty w części C. Z tego względu w znajdującym się w części H uzasadnieniu decyzji zawarta jest wyłącznie informacja, że na podstawie art. 107 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego organ wydający decyzję odstępuje od uzasadnienia, ze względu na fakt, że decyzja uwzględnia w całości żądanie strony. Część H druku, na którym wydawana jest decyzja o wydaniu uprawnienia do kierowania pojazdami zawiera również tabelę opatrzoną tytułem "Prawo jazdy". W pierwszej kolumnie tej tabeli znajdują się wszystkie możliwe kategorie prawa jazdy. Druga kolumna dotyczy natomiast daty uzyskania uprawnień, trzecia daty ważności, a czwarta ograniczeń. Tabela jest zbieżna z tabelą zawartą w obowiązującym wzorze prawa jazdy stanowiącym załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 20 maja 2016 r. w sprawie wzorów dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 702 z późn. zm.). Wpisanie danych do tej tabeli znajdującej się w części H wniosku, a także do wydawanego dokumentu prawa jazdy odbywa się zaś według zasad określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 24 lutego 2016 r. w sprawie wydawania dokumentów stwierdzających uprawnienia do kierowania pojazdami (Dz. U. z 2016 r. poz. 231 z późn. zm.). Zgodnie z § 10 ust. 1 pkt 5 lit. a tego rozporządzenia, w celu wydania prawa jazdy w wyniku pozytywnej weryfikacji dokumentów, należy wypełnić wniosek o wydanie prawa jazdy w części H, a zatem także i wspomnianą tabelę - jeżeli wydaje się decyzję administracyjną. Natomiast w § 10 ust. 3 tego rozporządzenia wskazano szczegółowy sposób wypełnienia wniosku oraz prawa jazdy, w tym między innymi w zakresie dotyczącym ważności uprawnienia według zasad szczegółowo opisanych w § 10 ust. 3 pkt. 10 przywoływanego rozporządzenia. W ocenie Sądu, skoro w przypadku wydania decyzji prawodawca nakazuje właściwemu organowi administracji publicznej "wypełniać wniosek oraz prawo jazdy", to w istocie oznacza nałożenie na ten organ dodatkowego obowiązku dotyczącego dokonania określonej czynności materialno-technicznej. Czynność ta sprowadza się do wpisania w dokumencie prawa jazdy danych, którymi zgodnie z § 10 ust. 1 pkt. 5 lit. a i § 10 ust. 3 powyższego rozporządzenia "wypełniono wniosek" w części H. Czynność ta stanowi konsekwencję wydania decyzji administracyjnej uwzględniającej wniosek o wydanie prawa jazdy określonej kategorii wskazanej w części C wniosku. Treść tej czynności, to jest treść dokonywanych wpisów do tabeli w części H wniosku oraz dokumentu prawa jazdy będzie wykraczać poza zakres rozstrzygnięcia zawarty w wydawanej decyzji administracyjnej, jeżeli jej adresat posiadał już wcześniej prawo jazdy innych kategorii (co ma miejsce w niniejszej sprawie). Skoro bowiem decyzją właściwy organ administracji publicznej "przyznaje osobie, o której mowa w części A wniosku, uprawnienia do kierowania pojazdami" to oznacza, że przyznaje nią tylko uprawnienia objęte wnioskiem. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że wbrew stanowisku wypowiadającego się w sprawie organu skarżąca wyraźnie sprecyzowała w części C swoje żądanie, wskazując, że ubiega się o wydanie prawa jazdy kat. A. Stąd też decyzja nie może obejmować uprawnień już posiadanych. Nie można bowiem przyznać uprawnień, które strona już posiada. Byłaby to bowiem ingerencja w już obowiązującą decyzję administracyjną legitymującą się przymiotem ostateczności. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że kwestionowane przez skarżącą daty ważności poszczególnych kategorii prawa jazdy wpisane do części H wniosku oraz do dokumentu prawa jazdy nie stanowią elementu rozstrzygnięcia zawartego w wydanej, zgodnie z jej wnioskiem decyzji administracyjnej, lecz stanowią one wyłącznie czynność materialno-techniczną. Stąd też twierdzenia, że decyzją Starosty [...] z [...] zostały skarżącej nadane uprawnienia AM, A1, A2, A, B1 oraz B należy uznać za chybione, gdyż wydaną decyzją administracyjną są objęte jedynie uprawnienia w kategorii A (A1, A2), których skarżąca nie posiadała wcześniej. Tym samym wniosek organu odpowiadającego na skargę o odrzucenie skargi z powodu niewniesienia przez skarżącą odwołania w zaskarżonym w niniejszej sprawie zakresie jest nieadekwatny do zaistniałych okoliczności. Ponadto w sprawie tej nie wystąpiły przesłanki odrzucenia skargi przewidziane treścią art. 58 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wskazać również przyjdzie, że nowo wydany dokument prawa jazdy udostępniany osobie wnioskującej o jego wydanie z powodu zmiany danych w nim zawartych powinien poza wnioskowaną zmianą jedynie powtarzać zapisy zawarte w dokumencie poprzednim, a dokonane zmiany nie mogą dotyczyć posiadanych wcześniej uprawnień do kierowania pojazdami (por.m.in. wyrok WSA w Krakowie z dnia 13 września 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 572/19). W tym miejscu należy odwołać się również do stanowiska organu administracji publicznej zawartego w odpowiedzi na skargę, a dotyczącego załączonego do wniosku zaświadczenia lekarskiego. Zdaniem wskazanego organu lekarz nie rozdzielił, że badanie dotyczy jedynie kategorii, o które ubiega się strona, dlatego należy uznać, że ocenił całokształt stanu zdrowia skarżącej, które mogło ulec zmianie od czasu wydania poprzedniego badania lekarskiego. Powyższe twierdzenia należy uznać za błędne, gdyż pozostają one w sprzeczności z § 29 przywoływanego powyżej rozporządzenia. Wspomniana regulacja rozróżnia bowiem pojęcie "data ważności prawa jazdy" i "data ważności uprawnienia". Zgodnie z ust. 1 wyżej wymienionego przepisu w przypadku osób, które posiadały w dniu wejścia w życie ustawy uprawnienia do kierowania pojazdami, których data ważności nie była ograniczona badaniem lekarskim lub psychologicznym, w pozycji "data ważności uprawnienia" umieszcza się symbol " - " jako informację, że dana kategoria prawa jazdy jest ważna bezterminowo. O ważności prawa jazdy jest zaś mowa w ust. 2 przepisu, zgodnie z którym w przypadku osób, o których mowa w ust. 1, data ważności prawa jazdy, o której mowa w § 10 ust. 3 pkt 4 lit. a powoływanego aktu nie może być dłuższa niż 15 lat. Powyższy przepis odnosi się do uregulowań zawartych w ustawie o kierujących pojazdami, która rozróżnia przysługujące stronie prawo podmiotowe - uprawnienie do kierowania danego rodzaju pojazdem od samego dokumentu prawa jazdy - blankietu, który jedynie potwierdza posiadanie przez daną osobę tego uprawnienia. W nawiązaniu do powyższych rozważań wypada podkreślić, że na blankiecie prawa jazdy ujawnieniu powinny podlegać odrębnie data ważności dokumentu prawa jazdy, a także data ważności samego uprawnienia do kierowania pojazdami. Stosownie zaś do treści art. 13 ustawy o kierujących pojazdami dokumenty prawa jazdy według nowego wzoru mają określony termin ważności, ale nie tracą przez to bezterminowego charakteru uprawnienia do kierowania pojazdami nabytego pod rządami poprzednich przepisów dotyczących nabywania takich uprawnień (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 grudnia 2013 r., sygn. akt K 5/14, OTK-A 2013/9/137; wyrok NSA z dnia 21 października 2021 r., sygn. akt II GSK 1421/21). Akceptacja stanowiska organu administracji wyrażonego w kontrolowanej czynności doprowadziłoby do sytuacji, w której złożenie wniosku o wymianę dokumentu prawa jazdy z powodu zmiany danych, o których mowa w art. 18 ust. 1 i 2 ustawy o kierujących pojazdami stanowiłaby podstawę do przeprowadzenia powtórnej weryfikacji posiadanych przez wnioskodawcę uprawnień, w tym uprawnień nabytych bezterminowo, co, jak słusznie wskazała skarżąca, pozostaje w sprzeczności z zasadą trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażoną w art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Należy zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej dokonując w nowym dokumencie prawa jazdy wpisu daty ważności uprawnień do kierowania pojazdami wskazanych wyżej kategorii, uczynił to bez jakiejkolwiek podstawy prawnej. Doszło przez to do naruszenia art. 18 ust. 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt. 1a wyżej wymienionej ustawy oraz przywoływanego powyżej § 29 rozporządzenia. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził bezskuteczność czynności wpisu daty ważności uprawnień kategorii B, B1 oraz AM w rubryce nr 11 dokumentu prawa jazdy, na podstawie art. 146 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uwagi na fakt, że jak już była o tym mowa powyżej, organ administracji publicznej bez podstawy prawnej w wydanej decyzji z [...] r., zawarł rozstrzygnięcie dotyczące wpisania daty ważności posiadanych przez skarżącą już wcześniej uprawnień (AM, B1 i B), co miało nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej, Sąd, na podstawie art. 135 wyżej wymienionej ustawy, uchylił również wspomnianą powyżej decyzję we wskazanym zakresie. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia jest niezbędne z tego powodu, że legło ono u podstaw zaskarżonej czynności organu administracji publicznej. Bez wyeliminowania z obrotu prawnego przywołanej decyzji wskazany organ zobowiązany byłby do podjęcia analogicznej czynności, zatem celem umożliwienia prawidłowego działania niezbędne było wyeliminowanie z porządku prawnego wskazanej decyzji. W ramach ponownego rozpoznawania sprawy organ administracji publicznej, podejmie stosowne działania i w ich trakcie uwzględni wyżej poczynione rozważania Sądu, w szczególności organ ten będzie miał w polu widzenia wskazania dotyczące zakresu żądania skarżącej sformułowane we wniosku, jak również fakt, że rozstrzygnięcie podejmuje jedynie w zakresie objętym wnioskiem, ponieważ w pozostałym zakresie związany jest treścią ostatecznej decyzji administracyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 i art. 210 przywoływanej powyżej ustawy.