II SA/Gl 730/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi M. O. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na zawarcie umowy najmu w trybie bezprzetargowym lokalu użytkowego 1. stwierdza wydanie zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa, 2. zasądza od Gminy B. na rzecz skarżącej kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą z dnia [...] r. Nr [...] Rada Miejska w B., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1 i art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 782) wyraziła zgodę na "zawarcie umowy najmu z [...] M.O. na działalność leczniczą zawartą na podstawie kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia na okres 5 lat w trybie bezprzetargowym, lokalu użytkowego o pow. [...] ² mieszczącego się w budynku Publicznego Przedszkola w L. ul. [...], posadowionego na nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów obręb L. [...] jako działki nr [...] o łącznej powierzchni [...] z tym, że umowa najmu dochodzi do skutku pod warunkiem, że M.O. złoży oświadczenie o cofnięciu wszystkich pozwów skierowanych przeciwko Gminie B. w sprawach toczących się przez Sądem w C..". Pismem z dnia [...] r. M.O. wezwała Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia prawa, domagając się wprowadzenia zmian do wymienionej powyżej uchwały lub podjęcie nowej uchwały, uwzględniającej jej stanowisko wyrażone w kierowanych do Rady pismach. Domagała się wyrażenia zgody przez Radę Miejską na: - wycofanie przez Gminę B. wszystkich spraw sądowych toczących się w sądach z jej udziałem i udziałem Gminy; - podpisanie pomiędzy stronami ugody i wyrażenie zgodny na zwrot kwoty [...] zł wraz z odsetkami; - wyrażenie zgody na zrównanie jej czynszu z czynszem jaki płaci "A" (podkreślając znaczną różnicę pomiędzy kwotą [...] zł/m² - stawka dla "B" , a kwotą [...] zł/m² - stawka kierowana do niej); - wyrażenie zgody na zawarcie z nią umowy dzierżawy na 20 lat w miejsce proponowanej umowy najmu na 5 lat. Wniosła o pilne rozpatrzenie jej sprawy, podkreślają, iż niepewna sytuacja lokalu [...] blokuje rozwój jej dalszej działalności gospodarczej i skorzystania z dotacji unijnych. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w B., na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 446) postanowiła odmówić uwzględnienia wezwania do naruszenia prawa wniesionego powyższym pismem przez M.O.. O fakcie tym Przewodnicząca Rady Miejskiej poinformowała zainteresowaną pismem z dnia [...] r., które zostało jej doręczone w dniu [...] r. Pismem z dnia [...] r. M.O. wniosła, za pośrednictwem Rady Miejskiej w B., wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na wymieniona na wstępnie uchwałę Rady Miejskiej w B. nr [...] z dnia [...] r. Przedmiotowej uchwale zarzuciła naruszenie: art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podnosząc, iż wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne i nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny; art. 77 Konstytucji z uwagi, iż każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została wyrządzona przez niezgodne z prawem działania organu władzy publicznej. W tym zakresie podkreśliła, że poczyniła nakłady na wyremontowanie zajmowanego lokalu i nie zostały one zrekompensowane w czynszu za lokal, bezpodstawnie wytaczając przeciwko niej powództwo o zaległości czynszowe. Podniosła, że zamknięto jej także możliwość do zwrotu niesłusznie pobranego podatku Vat i podwójny czynsz od grudnia 2012 r. do chwili obecnej. Wskazała na naruszenie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami w związku uchwałami nr 1 [...] - niewyrażenie zgody na bezprzetargowe podpisanie umowy najmu lub dzierżawy oraz łamanie art. 76 i art. 31 pkt 2 Konstytucji. Uwzględniając powyższe domaga się wprowadzenia do zaskarżonej uchwały zmian przedstawianych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, a nadto wniosła o: - wyrażenie zgodny na zawarcie z nią umowy dzierżawy na 20 lata w trybie bezprzetargowym w miejsce proponowanej umowy najmu na 5 lat ze względu na równe traktowanie podmiotów gospodarczych; - wyrażenie zgodny na zrównanie jej czynszu z czynszem jaki płaci "B""; - wyrażenie zgodny na wycofanie wszystkich spraw sądowych z powództwa Gminy B. z Sądu w C., jak również wycofanie własnych pozwów przeciwko Gminie; - wyrażenie zgody na zwrot kwoty [...] wraz z odsetkami wynikających z wzajemnych rozliczeń. W uzasadnieniu wskazała, że przedmiotowa uchwała z dnia [...] r. wyrażała zgodę na zawarcie z nią umowy najmu lokalu położonego w L. przy ulicy [...], na okres 5 lat w trybie bezprzetargowym, pod warunkiem złożenia oświadczenia o cofnięciu wszystkich pozwów skierowanych przeciwko Gminie B. w sprawach toczących się przed Sądem w C.. Wyjaśniła, że zgodnie z umową z [...] r. nakłady poczynione na lokal miały być zwrócone (zrekompensowane w czynszu). Pomimo, iż wnosiła do Rady o podjęcie uchwały w sprawie wyrażenia zgody na wydzierżawienie przedmiotowego lokalu w trybie bezprzetargowym na 20 lat, podobnie jak w przypadku "B", to uchwała taka nie została podjęta. Wprawdzie przygotowano projekt uchwały wydzierżawienia jej tego lokalu w trybie bezprzetargowym na okres 15 lat, ale uchwała taka ostatecznie nie została przyjęta. W jej ocenie była to manipulacja przy głosowaniu. Podkreśliła, że wielokrotnie wnosiła o równe traktowanie podmiotów gospodarczych świadczących usługi, ale sprawa ta nie została pozytywnie załatwiona. Podkreślając, iż poprzedziła skargę wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, spełniała więc warunki zaskarżenia uchwały do sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę, reprezentujący Radę Miejską Burmistrz B. wniósł o odrzucenie skargi względnie o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Burmistrz wyjaśnił, że skarżąca domaga się w istocie wprowadzenia do kwestionowanej uchwały Rady Miejskiej z dnia [...] r. wymienionych dokładnie zapisów. Odwołując się do art. 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Burmistrz stwierdził, że do uchwał (zarządzeń) z zakresu administracji publicznej nie można zaliczyć aktów organów gminy objętych kognicją sądów powszechnych. W takich przypadkach ochrony należy poszukiwać w przepisach prawa cywilnego, a nie w obszarze regulacji publicznoprawnej, jaką gwarantuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Sprawa wydzierżawiania/ wynajmowania lokali gminnych nie jest sprawą z zakresu administracji publicznej i nie podlega tym samym jurysdykcji sądów, lecz z uwagi na charakter cywilnoprawny podlega jurysdykcji sądów powszechnych. Na poparcie swego stanowiska Burmistrz odwołał się od postanowień tutejszego Sądu. Podkreślił też, że skarżąca wytoczyła przeciwko Gminie B. powództwo przed Sądem Rejonowym w C. o zobowiązanie Gminy do zawarcia umowy dzierżawy przedmiotowego lokalu użytkowego na 20 lat. Z powyższych względów skarga winna więc zostać odrzucona. Ponad powyższe organ dalej stwierdził, że w obowiązujących przepisach brak jest podstaw do uwzględnienia żądania skarżącej. Żaden przepis nie nakłada bowiem na gminę obowiązku zawarcia umowy z innym podmiotem. Gmina, tak jak każdy inny właściciel decyduje o przeznaczeniu swoich nieruchomości (przy zachowaniu obostrzeń wynikających z ustaw, rozporządzeń a także przepisów prawa miejscowego). Dodał też Burmistrz, że zupełnie inna jest sytuacja Spółki "B", która nadal jest najemcą, podczas, gdy umowa najmu ze skarżącą wygasła z dniem [...] r. (co potwierdza prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w C.). Sąd ten oddalił także powództwo skarżącej o zobowiązanie Gminy do zawarcie umowy z powódką umowy na czas nieokreślony. Także inne sprawy nie zostały w tym Sądzie załatwione po myśli skarżącej. M.in. Sąd nakazał skarżącej opróżnić i wydać Gminie B. przedmiotowy lokal. W końcu Burmistrz wyjaśnił, że umowa najmu obowiązująca do dnia [...] r. popisana została w wyniku przetargu, w którym decydującym elementem był najwyższy czynsz. Na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymała skargę oraz zawartą w niej oraz w kolejnym piśmie procesowym argumentację. Wyjaśniła, że nie doszło do zawarcia umowy ze skarżącą, gdyż działania Gminy zmierzają do przekazania przedmiotowego lokalu innemu podmiotowi. Skarżąca wyjaśniła też, że wycofała wszystkie sprawy sądowe, a mino to nie doszło do zawarcia umowy. Pełnomocnik Gminy podtrzymała stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. Wyjaśniła, że zawarty w uchwale warunek miał na celu polubowne załatwienie sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując niniejszą sprawę zważył co następuje: Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem ( art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wymienione w pkt 5 - akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem niniejszej kontroli jest uchwała podjęta przez Radę Miejską w B. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit.a ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.jedn. Dz. u. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), mocą którego do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążenia nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Według tej regulacji uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po zawartej na czas oznaczony do lat 3 strony zawierają Kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Materialnoprawną podstawą kwestionowanej uchwały jest przepis art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas niepoznaczony następuje w drodze przetargu, przy czym wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Z analizy powyższego przepisu, który po zmianie wprowadzonej w dniu [...] r. stanowi samodzielną regulację, wynika, że zasadą przy zawieraniu wymienionych w nim umów, w tym umowy dzierżawy, czy umowy najmu nieruchomości gminnej na czas dłuższy niż 3 lata jest tryb przetargowy (zdanie 1). W zdaniu drugim tego przepisu przewidziano jednak możliwość odstąpienia od tego trybu przy zawieraniu umów. Odstąpienie od tego obowiązku następuje po wyrażeniu zgody na nie m.in. przez radę gminy w uchwale. Nie ma przy tym żadnych szczegółowych zasad, kiedy takie odstąpienie może nastąpić. Tym samym tylko od woli tego organu zależy, czy odstąpienie takie nastąpi czy też nie. W trybie tego przepisu mogą być załatwiane wszelkie przedłużania umów najmu czy dzierżawy. Brak jest przeszkód, aby zgoda rady gminy bądź sejmiku w tym zakresie miała charakter generalny i była elementem uchwały o zasadach nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (zob. Komentarz do ustawy od gospodarce nieruchomościami pod red. St. Kalus, Lexis Nexis, Warszawa 2012, s. 343). W przedmiotowej sprawie kontroli podlega właśnie uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego - tj. rady gminy podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej. Bezzasadne są zatem twierdzenia Burmistrza B. twierdzącego, iż skarga M.O. nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Nie jest to bowiem wbrew twierdzeniom organu sprawa mająca wyłącznie charakter cywilnoprawny, choć niewątpliwie prowadzi ostatecznie do zawarcia umowy (najmu/dzierżawy) - czyli do nawiązania stosunku cywilnoprawnego. Zanim jednak do tego dojdzie, w myśl przywołanego powyżej art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami rada gminy mam możliwość w uchwale zdecydowania o odstąpieniu od przetargowego trybu nawiązania tego stosunku zobowiązaniowego. Przedmiotowa skarga złożona została w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, zgodnie z którym "każdy, czyj interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może o po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zrządzenie do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżąca pismem z dnia [...] r., które do organu wpłynęło w dniu [...] r., wezwała Radę Miejską w B. do usunięcia naruszenia prawa, a wobec uzyskania w dniu [...] r. niezadowalającej odpowiedzi udzielonej przez Przewodniczącą Rady pismem z dnia 25 maja 2016 r., wniosła w dniu 16 [...]., skargę do sądu administracyjnego. Nie może zatem podlegać wątpliwości, że skarga jest dopuszczalna i spełnia wszystkie ustawowe wymagania. Zadaniem Sądu było zatem zbadanie, czy kwestionowana uchwała jest sprzeczna z prawem. Sprzeczność z prawem uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do jej wydania z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej ich podejmowania, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię czy naruszenie przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. W przedmiotowej sprawie doszło do nieuzasadnionego i niepopartego żadnym przepisem prawa sformułowania przedmiotowej uchwały, na podstawie art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, pod warunkiem, a mianowicie: Rada Miejska w B. "wyraża zgodę na zawarcie umowy najmu z [...] M.O. na działalność leczniczą zawartą na podstawie kontraktu z Narodowym Funduszem Zdrowia na okres 5 lat w trybie bezprzetargowym (.....), z tym, ze umowa najmu odchodzi do skutku po warunkiem, że M.O. złoży oświadczenie o cofnięciu wszystkich pozwów skierowanych przeciwko Gminie B. w sprawach toczących się przez Sądem Rejonowym w C.". W świetle art. 91 ust. 1 zdanie 1 ustawy o samorządzie gminnym, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. Nieważność uchwały w rozumieniu tej ustawy, nie pokrywa się z wadami kwalifikowanymi decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. W rozpatrywanej sprawie, po analizie art. 91 ust. 4 należy przyjąć, że nie chodzi o rażące naruszenie prawa (wymieniony art. 156 Kodeksu), ale o istotne naruszenie prawa. Mając jednak na uwadze uregulowanie zawarte w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wobec upływu jednego roku od dnia podjęcia uchwały (tj. w dniu 7 września 2015 r.) sąd nie mógł rozstrzygnąć sprawy w drodze stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały. Z przedstawionych powyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, gdyż zaskarżona uchwała podjęta została bowiem z naruszeniem art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako że odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia umowy najmu/dzierżawy na okres dłuższy niż 3 lata uzależniła od spełnienia warunku, którego nie przewiduje przywołana regulacja. Stąd też z mocy art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o wydaniu zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. O kosztach Sąd orzekł na mocy art. 200 cytowanej ustawy.