II SA/Gl 731/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka,, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2014 r. sprawy ze skargi K. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za zajęcie nieruchomości pod drogę publiczną oddala skargę. Decyzją z [...] r. znak: [...] Wójt Gminy P. orzekł w trybie art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), o wydzieleniu pod gminną drogę publiczną z nieruchomości położonej w gminie P., oznaczonej jako działka nr 1 o powierzchni 35825 m2, stanowiącej własność K. K. - działki nr 2 o powierzchni 242 m2. Wnioskiem z 2 września 2013 r. K. K. zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za wydzielenie, na jego wniosek, pod gminną drogę publiczną nieruchomości położonej w gminie P., oznaczonej jako działka nr 2 o powierzchni 242 m2. We wniosku wskazał, że proponowane przez gminę P. odszkodowanie jest za niskie. Po rozpatrzeniu wniosku Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z [...]r. znak: [...] orzekł o ustaleniu i wypłacie na rzecz K. K. odszkodowania w wysokości 5.232 zł za nieruchomość wydzieloną pod gminną drogę publiczną położoną w gminie P., oznaczoną jako działka nr 2 o powierzchni 242 m2. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zaistniały przesłanki do ustalenia odszkodowania, bowiem działka nr 2 przeszła na własność gminy P., a były właściciel na rzecz którego ustalono odszkodowanie złożył stosowny wniosek w tym zakresie - gdyż nie doszedł do porozumienia z gminą P. co do wysokości odszkodowania. Uznał również, że operat szacunkowy, na podstawie którego ustalono odszkodowanie jest prawidłowy i zgodny z prawem. Od decyzji odwołanie złożyła gmina P., reprezentowana przez Wójta Gminy P., zarzucając nieuwzględnienie przez rzeczoznawcę majątkowego do porównań w operacie szacunkowym transakcji nieruchomościami drogowymi z terenu gminy P.. Zaskarżoną decyzją Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 2 kpa orzekł o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po omówieniu treści art. 98 ust. 1 i 3 ugn, organ odwoławczy podał, że jak wynika z akt sprawy K. K. (pismami: z 23 maja, 26 czerwca, 12 lipca i 19 sierpnia 2013 r.) oraz gmina P. (pismami: z 2 lipca i 19 sierpnia 2013 r.) prowadzili korespondencję w sprawie wypłaty odszkodowania za wydzielenie nieruchomości pod drogę. Rokowania toczyły się również na rozprawie administracyjnej, jednak zgodnie z protokołem z 13 grudnia 2013 r. zainteresowany ostatecznie nie zgodził się na proponowaną przez gminę wysokość odszkodowania. W tym stanie rzeczy była podstawa do wszczęcia niniejszego podstępowania. W myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami przedmiotowego postępowania są były właściciel działki nr 2 (K. K.) oraz jej obecny właściciel (gmina P.). Prawidłowo zatem organ I instancji ustanowił strony w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy wyjaśnił, że zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. warunkiem określenia przez starostę wysokości odszkodowania jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego o wartości danej nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość rynkowa nieruchomości według jej stanu na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, tj. 28 sierpnia 2012 r. Określając jej wartość bierze się pod uwagę ceny w obrocie nieruchomościami podobnymi na dzień wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 134). Operat szacunkowy musi spełniać wymogi określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109, ze zm.). Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych do zadań organów administracji publicznej należy dokonanie oceny, czy operat zawiera wymagane elementy oraz odpowiada zasadom określonym przepisami prawa (por. wyrok z 9 listopada 2004 r. IV SA/Wa 277/04, wyrok z 16 czerwca 2000 r. I SA/Lu 367/99, wyrok z 8 listopada 2001 r. I SA 833/00, wyrok z 13 grudnia 2000 r. I SA 790/00, wyrok z 22 sierpnia 2002 r. I SA 1242/02, wyrok z 14 stycznia 2003 r. I SA 618/01). W myśl § 36 ust. 6 pkt 2 rozp. wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wydzielone pod drogi publiczne - w trybie art. 98 ust. 3 ugn - określa się, przyjmując stan nieruchomości na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział, w tym przypadku 28 sierpnia 2012 r. (pkt. 2 ust. 6 § 36 rozp.), nie uwzględnia się przy tym nakładów poniesionych na nieruchomości przez osobę uprawnioną po utracie prawa do władania gruntem. Natomiast wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej wartość nieruchomości określa się w podejściu kosztowym (ust. 2 § 36 rozp.). W przypadku natomiast gdy przeznaczenie nieruchomości powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących określa się jako iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni, bądź gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50 % (ust. 3 § 36 rozp.). Ponadto w sytuacji gdy na realizację inwestycji drogowej została przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych (ust. 4 § 36 rozp.). Zdaniem Wojewody, bezspornym jest w niniejszej sprawie, iż zgodnie z Planem Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy P., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy P. nr [...] z [...] r., działka nr 2 przeznaczona była 28 sierpnia 2012 r. pod drogę publiczną. Stąd zasadniczym zagadnieniem podlegającym weryfikacji w niniejszej sprawie jest prawidłowość ustalenia odszkodowania. Jak wynika ze zgromadzonej w sprawie dokumentacji, organ I instancji oparł swe rozstrzygnięcie na operacie szacunkowym sporządzonym 22 listopada 2013 r. przez rzeczoznawcę majątkowego Z. J. Wartość rynkową działki nr 2 określono przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metody korygowania ceny średniej. W świetle § 4 rozp. w podejściu porównawczym z zastosowaniem metody korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. Po dokonaniu analizy operatu szacunkowego organ nadzoru ustalił, iż rzeczoznawca majątkowy objął badaniem transakcje nieruchomościami drogowymi na rynku lokalnym, tj. powiatach [...], [...],[...] i [...]. Badanie obejmowało okres od listopada 2011 r. do listopada 2013 r. Biegły uznał, iż większość cech rynkowych określonych w art. 154 ugn tych transakcji różniła się od cech nieruchomości wycenianej. Podobną zależność biegły wywnioskował z analizy transakcji na rynkach regionalnym i ogólnopolskim, dodając przy tym, że występuje także znaczna różnica w cenach nieruchomości. W operacie przedstawiono 35 transakcji tego typu o różnych parametrach. Ponadto biegły uznał, iż wartość nieruchomości przy uwzględnieniu drogowego przeznaczenia mogłaby być wyższa niż dla przeznaczenia aktualnego (str. 16 operatu) - jednak zależność ta nie została uzasadniona. W konsekwencji przyjął, iż brak odpowiednich transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, które uznać można za podobne na rynkach: lokalnym, regionalnym i ogólnopolskim spowodowało, że określenia wartości gruntu należało dokonać na podstawie § 36 ust. 3 pkt. 1 rozp. Do wyceny wykorzystał transakcje nieruchomościami niezabudowanymi o normatywnej lub nieco większej powierzchni, częściowo przeznaczonymi pod zabudowę zagrodową. Biegły uznał, iż z uwagi na fakt, że wyceniana nieruchomość wydzielona została z działki o ponadnormatywnej powierzchni oraz że wśród nieruchomości porównawczych nie występują nieruchomości o podobnych powierzchniach, konieczne było zastosowanie współczynnika korekcyjnego w wysokości 0,95 w odniesieniu do wartości 1 m2 działki. Obszarem badania objęto powiat [...] w okresie od listopada 2011 r. do listopada 2013 r. Ustalono występowanie 5% ujemnego trendu zmian cen w skali roku, który biegły skorygował. Biegły do porównań przyjął 16 transakcji wolnorynkowych nieruchomościami o znanych cechach, które uznał, że są najbardziej zbliżone parametrami do przejętej działki nr 2. Średnią cenę transakcyjną ustalono na poziomie 21,95 zł/m2, natomiast po skorygowaniu o stosowne współczynniki wartość 1 m2 wycenianej nieruchomości określono w kwocie 21,62 zł. Biegły pomnożył ją przez powierzchnię ww. działki, otrzymując wartość 5.232 zł, która została przyjęta przez organ w zaskarżonej decyzji. Stronom umożliwiono zapoznanie się z tym operatem. Zdaniem organu nadzoru, operat ten posiada wady uniemożliwiające wykorzystanie go do wyceny. Analizując zagadnienie dotyczące ewentualnego braku możliwości wykorzystania transakcji nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, gdyż nie noszą znamion transakcji o charakterze rynkowym należy mieć na uwadze, że problematyka ta była już wielokrotnie poddawana ocenie przez Naczelny Sąd Administracyjny, który ukształtował jednoznaczne stanowisko w tym zakresie, odrzucające pogląd, że transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne, w których stroną jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego, nie spełniają kryterium definicji wartości rynkowej. Podkreślił przy tym, że rzeczoznawcy majątkowi nie są uprawnieni do oceny, czy ceny transakcyjne uzyskiwane ze sprzedaży gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne spełniają ww. kryterium. Sąd podkreślił, że w sprawach szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego pod drogi publiczne nie można odstąpić od stosowania § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (vide: wyroki NSA z 30 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 406/09, z 15 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1749/09, z 22 października 2010 r. sygn. akt I OSK 900/09, z 3 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 497/10, 9 lutego 2012 r. sygn. akt I OSK 309/11 i z 23 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1548/09). Odnosząc się natomiast do stanowiska biegłego, że brak odpowiednich transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, które uznać można za podobne do wycenianej działki na rynkach: lokalnym, regionalnym i ogólnopolskim jest w ocenie organu nadzoru błędne, bowiem trudno sobie wyobrazić by z rynku nieruchomościami zawierającym co najmniej kilkaset transakcji nie można było wybrać trzech do porównania ich parami, bądź kilkunastu i skorygować ich cenę średnią, tym bardziej, że przedstawione przez biegłego w operacie niektóre transakcje nieruchomościami drogowymi są znacznie bardziej zbliżone parametrami do działki nr 2, niż transakcje wykorzystane do wyceny. Ponadto zastosowane przez biegłego wskaźniki korygujące równie dobrze można byłoby zastosować do transakcji drogowych. Organ nadzoru uznał, że nie mógł się natomiast odnieść do stwierdzenia przez biegłego, iż wartość nieruchomości przy uwzględnieniu drogowego przeznaczenia mogłaby być wyższa niż dla przeznaczenia aktualnego, bowiem biegły nie wyjaśnił z czego wynikała ta zależność. Nadto, organ odwoławczy stwierdził, że kontrolowana decyzja nie zawiera pełnego prawnego uzasadnienia (art. 107 § 3 kpa), bowiem organ nie wyjaśnił całej podstawy prawnej decyzji. Jak wynika z treści decyzji w podstawie prawnej powołano art. 128 ust. 1 i art. 132 ust. 1 i ust. 2 ugn oraz art. 104 kpa, jednak nie przytoczono ich w jej uzasadnieniu. Mając na względzie przedstawione wyżej uchybienia organ uznał, iż kontrolowana decyzja wydana została z naruszeniem przepisów, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie - który powoduje, że organ nadzoru nie mógł naprawić tego błędu w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszyłby w ten sposób zasadę dwuinstancyjności postępowania. Polecono, aby w ponownie prowadzonym postępowaniu Starosta [...] ustalił na rzecz K. K. - w oparciu o nowy operat szacunkowy - odszkodowanie za działkę 2. Ponadto Starosta winien uwzględnić wszystkie zalecenia zawarte w uzasadnieniu niniejszej decyzji, natomiast rzeczoznawca majątkowy przeanalizować również transakcje drogowe z terenu gminy P., o których mowa w odwołaniu Wójta Gminy P. Skargę na decyzję organu odwoławczego wniósł K. K., domagając się jej zmiany i zasądzenia na jego rzecz należnego odszkodowania w kwocie 5.232 zł wraz z ustawowymi odsetkami oraz kosztami postępowania. Zdaniem skarżącego, zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa, podważając kwotę odszkodowania wynikającą z prawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Podał, że przed wydzieleniem drogi, jego nieruchomość była przeznaczona pod mieszkalnictwo zagrodowe. Rzeczoznawca majątkowy wbrew zarzutom Wojewody, przeprowadził zaś analizę rynku nieruchomości drogowych z czterech przyległych powiatów o podobnych cechach, porównując 33 transakcje, lecz stwierdził brak transakcji drogowych o porównywalnych parametrach, co spowodowało, że przedmiotem analizy objęto nieruchomości gruntowe niezabudowane, lecz zastosowano niekorzystny dla niego współczynnik korekcyjny. Skarżący zarzucił, że skoro zawód rzeczoznawcy majątkowego jest zawodem zaufania publicznego, Wojewoda nie jest władny dokonać oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącego, nie ma też potrzeby aktualizacji lub sporządzania nowego operatu dla określenia należnego mu odszkodowania, a ponadto, wiąże się to z dodatkowymi wydatkami ze środków publicznych i powoduje przedłużenie postępowania na skutek celowego działania Gminy P. Stąd też skarżący domagał się oceny prawnej przedmiotowej sprawy i zawarcia wskazań w uzasadnieniu wyroku co do dalszego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie jako nieuzasadnionej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego oraz art. 138 § 2 kpa i innych reguł procedury administracyjnej. W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, że trafnie Wojewoda zanegował prawidłowość operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego jako niespełniającego wymogów § 36 ust. 6 pkt 2 w zw. z ust. 4 przywołanego wyżej rozp. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z mocy art. 130 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustalenie wysokości odszkodowania, także w przypadku, o którym mowa w art. 98 ust. 1 i 3, co dotyczy niniejszej sprawy, następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego – wg jej stanu i przeznaczenia w dniu wydania decyzji o podziale. Regulacja ta oznacza, że operat szacunkowy stanowi obligatoryjny element postępowania dowodowego na użytek wyceny nieruchomości dla ustalenia wysokości odszkodowania. Nie oznacza to jednak, że organ administracji związany jest treścią operatu i braku podstaw do jego badania (oceny zawartości). Wręcz przeciwnie, z mocy art. 84 § 1 w zw. z art. 7 i 77 kpa, operat jako opinia biegłego podlega obowiązkowi oceny przez organ administracji w ramach postępowania dowodowego, zaś wyrazem dopełnienia tej powinności jest uzasadnienie decyzji, spełniającej wymogi z art. 107 § 3 kpa. W niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził co prawda w motywach decyzji, ustalającej odszkodowanie w oparciu o operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego Z. J. z dnia 22 listopada 2013 r., że operat ten spełnia wymogi powołanego wyżej rozp., jednak bliżej tego stanowiska nie uzasadnił. Nie wiadomo zatem, w jakim zakresie dokonał kontroli zawartości operatu i na jakiej podstawie doszedł do konstatacji, że stanowi on rzetelny dowód w sprawie. Tymczasem trafnie organ odwoławczy wskazał na wady operatu, które musiały skutkować wydaniem decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 kpa. Przede wszystkim, rzeczoznawca majątkowy błędnie ustalił przeznaczenie wycenianej działki nr 2 k.m. 6 o pow. 0,0242 ha w świetle zapisów planu miejscowego, obowiązującego w dniu wydania decyzji podziałowej. Podał bowiem, że teren nieruchomości przeznaczony jest w pasie 75 m od ul. Kolejowej pod mieszkalnictwo zagrodowe oraz zabudowę gospodarczą związaną z prowadzeniem gospodarstwa rolnego – symbol RM, MN, U, zaś pozostała część działki stanowi grunty rolne – symbol R. Tymczasem w postępowaniu odwoławczym Wojewoda prawidłowo ustalił w oparciu o zaświadczenie Wójta Gminy P., że działka nr 2 w dniu wydania decyzji o podziale, tj. 28 sierpnia 2012 r. przeznaczona była pod drogę publiczną. Taki sposób przeznaczenia nieruchomości, wynikający z przywołanego przez organ odwoławczy planu miejscowego, determinował zaś sposób określania wartości tej działki jako przeznaczonej pod inwestycję drogową. W pierwszym rzędzie zgodnie z § 36 ust. 4 w zw. z ust. 6 cyt. rozp. należało bowiem określić wartość nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych, a dopiero gdyby okazało się to niemożliwe – wg przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Z treści operatu szacunkowego (str. 18), wynika że rzeczoznawca uznał, że brak transakcji gruntami pod drogi, które można uznać za podobne z uwagi na lokalizację, rodzaj i powierzchnię nieruchomości, z których zostały wydzielone działki pod drogę, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan zagospodarowania. Stąd też stwierdził, że zachodzi podstawa do określenia wartości działki drogowej wg przeznaczenia gruntów, z których wydzielono działkę, tj. nieruchomości gruntowych niezabudowanych, częściowo przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, częściowo pozbawionych tego prawa. Jednak z uwagi na brak dostatecznej liczby transakcji nieruchomości o ponadnormatywnych powierzchniach, rzeczoznawca poddał analizie nieruchomości o normatywnych lub nieco większych powierzchniach, stosując współczynnik korekcyjny 0,95 w odniesieniu do wartości 1 m2 (str. 19 operatu). Zasadnie zatem Wojewoda wskazał na niekonsekwencję rzeczoznawcy majątkowego, który dysponując danymi z rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych (drogowych), dotyczącymi 33 transakcji wykupu przez gminy lub Skarb Państwa na cel publiczny, określony w planie miejscowym, uznał że brak transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi, które można uznać za podobne, a z drugiej strony, mimo niedostatecznej liczby transakcji nieruchomości o ponadnormatywnych powierzchniach, wycenił przedmiotową działkę drogową na podstawie cen z rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych z częściowym prawem zabudowy (16 transakcji). Zasadnie zatem Wojewoda uznał powyższy operat szacunkowy za niemiarodajny z powodu naruszenia § 36 ust. 4 cyt. rozp. Zdaniem sądu administracyjnego, zaskarżona decyzja została też w sposób pełny i wnikliwy uzasadniona, zgodnie z wymogami z art. 107 § 3 kpa. Nadto, Wojewoda prawidłowo wskazał na konieczność zastosowania trybu z art. 138 § 2 kpa oraz precyzyjnie określił zakres ponownego rozpoznania sprawy i konieczność ponownego zasięgnięcia opinii rzeczoznawcy i analizy transakcji działkami drogowymi. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie miały też prawnego znaczenia podniesione przez skarżącego okoliczności w postaci przedłużenia postępowania oraz jego kosztów. Wreszcie, wyjaśnić przyjdzie, że kompetencje sądu administracyjnego są wyłącznie kasacyjne, co oznacza brak podstaw do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Z tych względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.