II SA/Gl 734/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Protokolant st. sekretarz sądowy Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 grudnia 2013 r. sprawy ze skargi B.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku B. P., ostatecznie sprecyzowanego pismami z dnia 29 lutego 2012 r. i 29 maja 2012 r. decyzją [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta K., orzeczono o odmowie ustalenia warunków dla rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w K. (działki nr 1 i 2 k.m. 64, dz. L.). W uzasadnieniu organ I instancji podał, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem organu, w świetle wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej inwestycja spełnia też wymogi, określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Jednakże nie jest spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Wysokość elewacji frontowej przedmiotowego budynku oraz wysokość dachu po planowanej nadbudowie (ok. 11 m nad poziomem terenu), jest bowiem znacznie większa niż średnia wysokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w obszarze analizowanym (dostępnych z tej samej drogi tj. ul. [...]), która wynosi ok. 6 m (4 do 10 m). Organ wyjaśnił, że co prawda w obszarze analizowanym występują dwa budynki o tak dużej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (przy ul. [...] – chirurgia plastyczna) oraz przy ul. [...] (budynek [...]. Uniwersytetu Medycznego) lecz oba te budynki są całkowicie odmienne pod względem funkcjonalnym oraz dostępne są z innej drogi publicznej, a zatem nie mogą stanowić podstawy do wyznaczania parametrów dla wnioskowanej inwestycji. W odwołaniu od decyzji B. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i włączenie w obszar analizowany budynku przy ul. [...], dostępnej z tej samej drogi publicznej, tj. ul. [...]. W kolejnym piśmie inwestor powołał się na fakt wydania pozytywnej decyzji z dnia [...] r. o ustaleniu warunków dla nadbudowy jego budynku przy ul. [...] o jedną kondygnację. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, orzekło o uchyleniu decyzji organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem Kolegium, organ I instancji wyznaczył obszar analizowany w minimalnej wielkości (trzykrotna szerokość frontu działki), lecz w żaden sposób nie wyjaśnił przyczyn jego określenia niejako "od cyrkla"). Niezrozumiałe jest jego stanowisko, że proponowany do nadbudowy obiekt miałby przekraczać średnią wysokość obiektów w obszarze analizowanym, skoro znajdują się tam dwa obiekty o wysokości 12 m, zaś przepis § 7 ust. 4 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), pozwala na odstępstwo od średniej wysokości, zaś organ I instancji nie podał przyczyn, dla których z możliwości tej nie skorzystał. Wreszcie, zdaniem Kolegium pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować szeroko, umożliwiając realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości, o ile nie naruszy to zastanego na danym obszarze ładu architektonicznego, a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, iż działka taka musi mieć dostęp z tej samej drogi publicznej, co zamierzenie inwestycyjne (wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 kwietnia 2012 r. sygn. akt II A/Kr 240/12, LEX nr 1145799). Nadto, Kolegium wskazało na nieczytelność wniosku inwestora z uwagi na liczne jego zmiany i korekty. Skargę na decyzję ostateczną wniosły B. D. i I. D.-M., lecz skarga ta została odrzucona na mocy postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 8 lipca 2013 r. Skarżąca B. D. domagała się uchylenia decyzji Kolegium, zarzucając nieprawidłowości, uchybienia, stronniczość, błędy merytoryczne, błędne opinie i decyzje, wprowadzanie jej w błąd, a nawet celową manipulację. Przedstawiając przebieg postępowania, skarżąca podniosła, że w istocie inwestor planuje poszerzenie uciążliwej działalności hotelowej na nieruchomości sąsiedniej i na taki cel przeznaczył budynek nr [...], przy czym Kolegium nie podało adresu inwestycji. Skarżąca sprzeciwiła się też dojazdowi ulicą [...], gdyż jej zdaniem nie jest to w ogóle możliwe z uwagi na jej oddzielenie od ulic [...] trzema rzędami słupów betonowych. W kolejnym piśmie z dnia 17 maja 2013 r. skarżąca wskazała na błędne ustalenia faktyczne organu II instancji oraz naruszenie prawa materialnego w zakresie rozważań co do pojęć sąsiedztwa i obszaru analizowanego, gdyż jej zdaniem nie są to pojęcia tożsame. Podniosła, że brak podstaw do rozszerzania obszaru analizowanego bez uwzględnienia wymogów ładu przestrzennego. W ocenie skarżącej, prawidłowo zaś organ I instancji określił obszar analizowany i nie uwzględnił dwóch pojedynczych budynków o wysokości 12 m, znacznie odbiegających od pozostałych zabudowań z powodu konieczności zachowania ładu architektonicznego i urbanistycznego mając na uwadze przesłankę tzw. dobrego sąsiedztwa. W kolejnych pismach z dnia 29 sierpnia 2013 r., 12 września 2013 r. i 31 października 2013 r. skarżąca domagała się przeprowadzenia dowodów z mapy i zdjęć dla wykazania, że ul. [...] nie jest skomunikowana z ul. [...], a ul. [...] jest wyłączona z ruchu, dowodu z notatki służbowej Straży Miejskiej na okoliczność zakłócania spokoju przez osoby zajmujące budynek przy ul. [...], dowodu z informacji z Centralnej Ewidencji Działalności Gospodarczej dla wykazania, że wnioskodawca prowadzi działalność usługową pod adresem ul. [...]. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując na brak wykazania przez skarżącą naruszenia jej interesu prawnego. Uczestnik postępowania B. P. w piśmie z dnia 10 grudnia 2013 r. domagał się oddalenia skargi i zasądzenia od skarżącej na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, przychylając się do stanowiska organu odwoławczego. Uczestnik postępowania zaakcentował, że decyzja Kolegium podlega ocenie na gruncie art. 138 § 2 kpa i podał, że po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wydał pozytywną decyzję, która została utrzymana w mocy kolejną decyzją Kolegium z dnia [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. W świetle art. 138 § 2 kpa, organ odwoławczy może uchylić decyzję organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Dokonując kontroli decyzji Kolegium, sąd administracyjny podzielił stanowisko tego organu co do braku wyjaśnienia przez organ I instancji przyczyn wyznaczenia obszaru analizowanego w minimalnych granicach w odległości wynoszącej 72 m jako trzykrotna szerokość frontu działki od ul. [...], z której odbywa się główny wjazd na działkę. Co więcej, stwierdzić przyjdzie, że w tak wyznaczonym obszarze analizowanym pominięto zabudowę na działkach, które przecina linia obszaru, określona w formie koła, co potwierdza załącznik nr 2 do decyzji organu I instancji, przedstawiający część graficzną wyników analizy architektoniczno-urbanistycznej. Tymczasem zabudowa na tym obszarze (pomiędzy ul. [...] a ul. [...]), ma zwarty charakter, tworząc całość urbanistyczno-architektoniczną. Trafnie wskazało zaś Kolegium, że wyznaczenie obszaru analizowanego nie może być dowolne, a zatem organ administracji zobligowany jest do objaśnienia przyczyn objęcia analizą określonego terenu, zwłaszcza w sytuacji, gdy minimalna odległość przecina zabudowane już działki. Sąd administracyjny podziela też pogląd Kolegium, że sposób wyznaczania obszaru analizowanego, określony w § 3 rozp. Ministra Infrastruktury, wyżej powołanego nie narusza zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. akt II OSK 984/11 (LEX nr 1291986), zasada ta powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko. Sedno sporu w niniejszej sprawie sprowadza się zaś do stwierdzenia, czy w obszarze analizowanym, wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 2 rozp., może znajdować się działka, która przylega do innej drogi publicznej, skoro przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, definiuje działkę sąsiednią jako dostępną z tej samej drogi publicznej. Zdaniem składu orzekającego, na tak postawione pytanie należy odpowiedzieć twierdząco. Wszak przez dostęp do drogi publicznej zgodnie z art. 2 pkt 14 ustawy, należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. W szczególności zaś, teren inwestora może przylegać do kilku dróg publicznych, z tym że główny zjazd projektowany jest zawsze tylko z jednej drogi. Nie oznacza to jednak że działką sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, będzie tylko działka dostępna z tej drogi, z której odbywać się będzie główny wjazd lub wejście na działkę inwestora. W konsekwencji, zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, nawet jeżeli działki te nie mają dostępu do tej samej drogi publicznej (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 983/12). Dodać należy, że w niniejszej sprawie teren inwestycji ma dostęp nie tylko z ul. [...], na której znajduje się główny wjazd na teren inwestora, lecz także z ulicy [...] (vide: pisma Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K. z dnia [...] r. i dnia [...] r.). Stąd też trafnie Kolegium wskazało na brak podstaw do wyłączenia z obszaru analizowanego budynków przy ul. [...]. Aczkolwiek organ I instancji wskazał na przyczyny nieuwzględnienia tej zabudowy na potrzeby niniejszego postępowania, to jednak argumentacji tej nie sposób podzielić. Nie ma bowiem prawnego znaczenia fakt, że główny zjazd na działki inwestora znajduje się przy ul. [...], ani też nieistotna jest funkcja tych obiektów, inna niż sporne zamierzenie inwestycyjne. Dla ustalenia warunków zabudowy nie jest wszak konieczne, aby w obszarze analizowanym istniał obiekt, który wszystkimi swoimi parametrami i funkcją odpowiada planowanej zabudowie. Wystarczające jest natomiast, że poszczególne parametry planowanego obiektu nawiązują do parametrów występujących w obszarze analizowanym i stanowią ich kontynuację (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Po 744/12, LEX nr 1274600). Wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza też zakresu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy (wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 305/12, LEX nr 1352904). W konsekwencji, prawidłowo Kolegium orzekło o uchyleniu decyzji odmownej organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania, wskazując na okoliczności, które należy uwzględnić przy powtórnym rozpoznaniu wniosku inwestora. Nie oznacza to jednak przesądzenia kwestii istnienia przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu nie podlegały też przywołane przez inwestora decyzje uwzględniające jego wniosek, wydane w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy. Nie mogły też odnieść skutku wnioski dowodowe skarżącej, zawarte w pismach z dnia 29 sierpnia 2013 r., z dnia 12 września 2013 r. i z dnia 31 października 2013 r. W świetle art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd administracyjny co do zasady nie prowadzi bowiem postępowania wyjaśniającego, a podniesione przez skarżącą kwestie wskazują bądź na braki materiału dowodowego, bądź też są nieistotne w sprawie. Wyjaśnić bowiem przyjdzie, że organ administracji związany jest treścią wniosku co do planowanej funkcji obiektu, zaś budynek jednorodzinny może zawierać dwa lokale mieszkalne albo jeden lokal mieszkalny i lokal użytkowy o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku (art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.). Dostęp do drogi publicznej to nie tylko dojazd, ale również dojście. Ustawienie na jezdni słupów uniemożliwia zaś jedynie przejazd, lecz nie dojście. Określenie adresu inwestycji nastąpiło w decyzji organu I instancji i nieistotne jest podanie przez Kolegium w sentencji decyzji kasatoryjnej jedynie numerów geodezyjnych działek. Do zakresu niniejszego postępowania nie należy też kontrola legalności obecnego sposobu użytkowania budynków na działkach, objętych wnioskiem. Uciążliwości spowodowane hałasem i zakłóceniem ciszy nocnej winny skutkować wdrożeniem postępowania w sprawach o wykroczenia i nie mieszczą się w przesłankach wydania decyzji o warunkach zabudowy. Z tych wszystkich względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Odnosząc się zaś do wniosku uczestnika postępowania B. P. o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, wskazać przyjdzie na brak podstawy prawnej do uwzględnienia roszczenia (art. 200 i art. 209 tej ustawy). sw