II SA/Gl 734/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Gminy Bestwina z dnia 28 października 2004 r. nr XIX/141/2004 w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego stwierdza nieważność § 3 i § 6 zaskarżonej uchwały. Rada Gminy Bestwina w dniu 28 października 2004 r. podjęła uchwałę nr XIX/141/2004, w sprawie: ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, dla których zarządcą jest Gmina Bestwina. W podstawie prawnej tej uchwały wskazany został art. 18 ust. 2 pkt 15 , art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.). oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( j.t. Dz. U . z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm. – dalej zwana u.d.p.) Uchwała ta została następnie opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z 2004 r. Nr 115, poz. 3291). Pismem z dnia 9 maja 2014 r. skargę na tę uchwałę wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach Prokurator Prokuratury Rejonowej w Pszczynie. W skardze domagała się stwierdzenia nieważności przepisów zaskarżonej uchwały zawartych w jej § 3 i § 6. Zdaniem organu ochrony prawnej postanowienia zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały stanowiącym, że zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny traktowane jest jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień zostały przyjęte z naruszeniem przepisów art. 40 ust. 8 u.d.p. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji R.P. Przepisem tym Rada Gminy Bestwina wykroczyła bowiem w ocenie Prokuratora poza udzielone jej upoważnienie ustawowe. Z kolei mocą § 6 uchwały Rada zwolniła z opłat za zajęcie pasa drogowego podmioty realizujące zadania z zakresu infrastruktury gminnej, których inwestorem jest Gmina Bestwina. Przepis ten w ocenie strony skarżącej został przyjęty z obrazą art. 40 ust. 8 i ust. 3 u.d.p. w zw. z art. 7, art. 94 i art. 217 Konstytucji R.P., bowiem nie była uprawniona do wprowadzania zwolnienia od opłaty za zajęcie pasa drogowego. Uzasadniając opisane zarzuty Prokurator podkreśliła, że ustawodawstwo wyraźnie limituje kompetencje jednostek samorządu terytorialnego do stanowienia aktów prawa miejscowego. Akty te zajmują bowiem w hierarchii źródeł prawa pozycję zależną i nie mogą regulować materii ustawowej, ani wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Nie jest zatem dopuszczalne domniemywanie kompetencji prawotwórczych organów stanowiących tego rodzaju akty prawne. Następnie prokurator zanalizowała treść delegacji ustawowej zawartej w art. 40 ust. 8 u.d.p. stwierdzając, że upoważnia ona jedynie rady do określenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego, a zatem Rada Gminy Bestwina nie została uprawniona do zamieszczenia w swojej uchwale regulacji określającej jak należy traktować zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny. Dodatkowo od dnia 4 października 2005 roku ustawodawca zamieścił w art. 40 ust. 4 u.d.p. przepis analogicznej treści, jak § 3 uchwały, co powoduje, że ten przepis aktu prawa miejscowego narusza także fundamentalne zasady techniki legislacyjnej. Poza upoważnienie ustawowe wykracza także przepis § 6 uchwały. Zasada wynikająca z art. 40 ust. 3 u.d.p. nakazuje bowiem za zajęcie pasa drogowego pobierać opłatę. Prokurator zwróciła także uwagę, że opłata za zajęcie pasa drogowego stanowi daninę publiczną w rozumieniu art. 217 Konstytucji. Z tego przepisu ustawy zasadniczej wynika także, że w przypadku nakładania podatków czy innych danin publicznych należy w drodze ustawy uregulować wszystkie istotne elementy stosunku daninowego, w tym zasad przyznawania ulg i umorzeń. Przepis art. 40 ust. 8 u.d.p. nie uprawnia zaś organu stanowiącego gminy do wprowadzania zwolnień od opłat za zajęcie pasa drogowego. Opłaty te winny być bowiem przekazywane do budżetu gminy i stanowią jej dochód. Ustawodawca upoważniając radę gminy do ustalania stawek tej opłaty miał też na uwadze możliwość zapewnienia gminom realnych dochodów, które winny być przeznaczane na realizacje zadań z zakresu drogownictwa. Powołując się na tezy wyroków WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 4 lipca 2014 r. , sygn. akt II SA/go 402/12 oraz WSA w Krakowie z dnia 7 października 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1323/11, Prokurator stwierdziła następnie, że sformułowanie zawarte w art. 40 ust. 3 u.d.p. dowodzi, iż pobieranie wskazanych w tym przepisie opłat jest obligatoryjne, a zatem zamieszczone w § 6 uchwały zwolnienie z ich uiszczana traktować należy jako zniesienie przez Radę Gminy Bestwina obowiązku nałożonego ustawą. Jednostki samorządu terytorialnego nie mogą też dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im źródeł dochodu. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Bestwina, reprezentowana przez Wójta tej Gminy, stwierdziła, że widzi potrzebę wprowadzenia zmian w przedmiotowej uchwale z uwagi na aktualne orzecznictwo oraz zmianę przepisów prawa. Zwróciła jednakowoż uwagę, że w dacie podejmowania zaskarżonego aktu kwestia uregulowana w § 3 uchwały została dopiero później wyjaśniona w art. 40 ust. 4 ustawy. Odnosząc się do zarzutów Prokuratora podniesionych w stosunku do § 6 uchwały Rada stwierdziła, że oczekuje rozstrzygnięcia Sądu w kwestii "obowiązkowego charakteru świadczenia w postaci opłaty za zajęcie pasa drogowego przy realizacji inwestycji gminnych". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należy uznać za zasadną. Na wstępie rozważań prawnych zgodzić się należy z Prokuratorem, że Rada Gminy Bestwina podejmując w dniu 28 października 2004 r. uchwałę nr XIX/141/2004 nie była uprawniona do wprowadzenia do niej unormowania zamieszczonego w § 3 zgodnie z którym "zajęcie pasa drogowego przez czas krótszy niż 24 godziny jest traktowane jak zajęcie pasa drogowego przez jeden dzień". W dacie podejmowania zaskarżonej uchwały stosownie do art. 40 ust. 4 u.d.p. (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086) opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 1 i 4, ustalało się bowiem jako iloczyn liczby metrów kwadratowych zajętej powierzchni pasa drogowego, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i liczby dni zajmowania pasa drogowego. W przypadkach zaś, o jakich jest mowa w ust. 2 pkt 3 tego artykułu przedmiotową opłatę ustalało się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego i także liczby dni zajmowania pasa drogowego i (art. 40 ust. 6 u.d.p.). Odmiennie sytuacja przedstawiała się jedynie w przypadku umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego (art. 40 ust. 2 pkt 2 u.d.p.), bowiem opłatę za zajęcie pasa drogowego w tym celu, ustalało się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy urządzenia i rocznej stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (art. 40 ust. 5 u.d.p.). W dacie podejmowania uchwały żaden z przepisów ustawy nie przewidywał zatem opłaty za zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż dzień czy 24 godziny. Jednocześnie organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały został upoważniony w art. 40 ust. 8 u.d.p. do ustalenia dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, jedynie stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Tym samym zgodzić należy się ze skarżącą Prokurator, że § 3 zaskarżonej uchwały został przyjęty z przekroczeniem upoważnienia ustawowego zawartego w art. 40 ust. 8 u.d.p. Za trafny należy uznać także zarzut, że regulacja ta narusza zasadę praworządności wynikającą z art. 7 Konstytucji R.P., a także art. 94 Konstytucji, nakazujący ustanawiać akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Okoliczność, że ustawowa regulacja dotycząca przedmiotowych opłat w dacie podejmowania przedmiotowej uchwały zawierała lukę prawną poprzez brak regulacji dotyczącej zajęcia pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny nie dawał Radzie Gminy Bestwina uprawnienia do uzupełnienia tej luki w drodze aktu niższego rzędu. Sytuacja ta uległa natomiast zmianie z dniem 4 października 2005 r., kiedy to weszła w życie ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 179, poz. 1486). Dopiero bowiem na mocy tej ustawy uzupełniony został przepis art. 40 ust. 4 ustawy poprzez dodanie do niego regulacji stanowiącej, że "zajęcie pasa drogowego przez okres krótszy niż 24 godziny traktowane jest jako zajęcie pasa drogowego przez 1 dzień". Po wejściu w życie tej noweli, poza brakiem upoważnienia ustawowego do zamieszczenia w kontrolowanej uchwale przepisu § 3, brak było także podstaw do zachowania tej regulacji z uwagi na zasady techniki prawodawczej. Przepis ten powtarza bowiem z ta datą unormowanie uregulowane przepisem rangi ustawowej, a co zatem idzie narusza § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002r. w sprawie: "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100, poz. 908). Z tych powodów należało stwierdzić nieważność § 3 zaskarżonej uchwały. Zasadne były także zarzuty naruszenia art. 40 ust. 8 i ust. 9 u.d.p., a także art. 7 i art. 94 Konstytucji R.P. poprzez zawarte w § 6 zaskarżonej uchwały zwolnienie z opłat za zajęcie pasa drogowego podmiotów realizujących zadania z zakresu infrastruktury gminnej, których inwestorem jest Gmina Bestwina. W ocenie składu orzekającego podzielić należy w całej rozciągłości stanowisko organu ochrony prawnej, że w upoważnieniu zawartym w art. 40 ust. 8 u.d.p. nie można doszukać się podstawy prawnej upoważniającej radę gminy do zamieszczenia w uchwale zwolnień od pobieranych opłat za zajęcie pasa drogowego w przypadkach realizacji gminnych inwestycji z zakresu infrastruktury. Objęcie zwolnieniem z opłaty za zajęcie pasa drogowego narusza także zawarty w art. 40 ust. 3 u.d.p. nakaz pobierania opłaty za zajęcie pasa drogowego, który dowodzi, że oplata ta stanowi daninę publiczną. W konsekwencji za trafne należy uznać stanowisko skarżącej Prokurator, że przepis § 6 kontrolowanej uchwały narusza także art. 217 Konstytucji R.P. nakazujący w drodze ustawowej regulować nie tylko kwestie związane z nakładaniem podatków i innych danin publicznych, ale także zasad przyznawania ulg i umorzeń oraz kategorii podmiotów zwolnionych od podatków. Ustalenia te nakazują zatem stwierdzenie nieważności także § 6 zaskarżonej uchwały. Przytoczonych powodów Sąd w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. , poz.270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku. .