II SA/Gl 738/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant specjalista Magdalena Dąbek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działając na wniosek fundacji "[...]" z siedzibą w K. przy al. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie istniejącego zakładu produkcyjnego spółki [A] sp. z o.o. z siedzibą w A. o kompostownię odpadów ulegających biodegradacji dla zakładu produkcyjnego przy ul. [...] w S. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. [...] organ stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta S.. W uzasadnieniu Samorządowe Odwoławcze Kolegium szeroko przedstawiło istotę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oraz omówiło procedurę i treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dalszej części uzasadnienia wskazało, iż przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. było naruszenie art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W świetle tego przepisu do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie. Ww. mapa - w świetle wyżej przywołanego przepisu prawa - jest jednym z obligatoryjnych składników wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Z akt sprawy wynika, że poświadczona przez właściwy organ kopia mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmująca obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie nie została dołączona do wniosku, który zainicjował postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta S. Nr [...] z dnia [...] r. W tym zakresie wspomniany wniosek nie został również uzupełniony w terminie późniejszym w toku postępowania zakończonego ww. decyzją, co wynika z akt sprawy. Zapadłe w sprawie orzeczenie zostało zatem wydane w oparciu o wniosek nieodpowiadający przepisom prawa obowiązującym na dzień orzekania przez Prezydenta Miasta S.. Prezydent Miasta S. w ocenie Kolegium decyzją Nr [...] z dnia [...] r. w rażący sposób naruszył także art. 28 kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na nieustalenie w prawidłowy sposób kręgu stron postępowania oraz nieprzeprowadzenie postępowania w tym zakresie. W świetle przywołanego przepisu art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stronami postępowania - poza wnioskodawcą - są podmioty posiadające prawa rzeczowe do nieruchomości, na której jest planowana realizacja przedsięwzięcia oraz podmioty posiadające prawa rzeczowe do działek sąsiednich, tzn. do nieruchomości graniczących z tą nieruchomością i znajdujących się w obszarze, na który będzie oddziaływać to przedsięwzięcie. W oparciu o nadesłane akta postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta S. Nr [...]z dnia [...] r. Kolegium stwierdziło, że organ ten za strony postępowania uznał wyłącznie spółkę [A] sp. z o.o. z siedzibą w A. i spółkę P.P.H.U. "B." sp. z o.o. z siedzibą w M. Tym samym Prezydent Miasta S. nie przeprowadził w tym zakresie - dotyczącym ustalenia kręgu stron w postępowaniu - postępowania wyjaśniającego czym w rażący sposób naruszył również art. 7 i art. 77 § 1 kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym, w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Organ administracji publicznej jest bowiem obowiązany do zebrania całego materiału dowodowego. Na skutek wniosku [A] sp. z o.o. sprawę ponownie rozpatrywało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. Zaskarżoną decyzją utrzymało decyzję z dnia [...] r. w pełni akceptując przytoczoną tam argumentację. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła [A] Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik. W skardze domaga się - uchylenia rozstrzygnięć obu instancji, - wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, - zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W tym zakresie Spółka zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K.: a) obrazę art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy z 3 października 2008 r, o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz, 353 ze zm., dalej jako: UOOŚ) poprzez uznanie, że nieistotne i w istocie pomijalne uchybienie w załączniku do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, polegające na braku urzędowego poświadczenia kopii mapy ewidencyjnej, może stanowić rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej, w sytuacji, w której brakujące poświadczenie mógł wykonać ten sam organ, przed którym toczyło się postępowanie i do którego ustawowych zadań należy prowadzenie operatów (organ posiadał ów dokument z urzędu, co nie wymagało dowodu zgodnie z art. 77 § 4 KPA; brak ten mógł być również uzupełniony w trybie art. 220 KPA); b) obrazę art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 3 UOOŚ w zw. art- 7. 77 i 80 KPA, poprzez uznanie, że do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej nie została dołączona kopia mapy ewidencyjnej terenu, na której zaznaczono obszar inwestycji i obszar oddziaływania inwestycji, podczas gdy z akt sprawy wynika, że dokument taki został złożony przez stronę; c) obrazę art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 3 UOOŚ. poprzez uznanie, że brak wskazania na kopii mapy ewidencyjnej terenu, na której nie zaznaczono obszaru inwestycji i obszaru oddziaływania inwestycji, stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji, podczas gdy jest to uchybienie nieistotne, niemające wpływu na treść decyzji środowiskowej, gdyż organ informacje te powziął z innych dokumentów załączonych do wniosku i przedłożonych później w toku postępowania oraz na ich podstawie prawidłowo określił krąg stron postępowania; d) obrazę art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 74 ust. 1 pkt 3 UOOŚ w zw. z art. 28 KPA i art. 7. 77 i 80 KPA, poprzez uznanie, że organ wydający decyzję środowiskową nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia kręgu stron postępowania, podczas gdy analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, iż krąg ten ustalono na podstawie treści wniosku o wydanie decyzji, dokumentów załączonych do tego wniosku oraz przedłożonych później w toku postępowania; e) obrazę art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 28 KPA, art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 147 zdanie drugie KPA poprzez uznanie, że rzekomo niewłaściwe ustalenie kręgu stron postępowania stanowić może rażące naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji, podczas gdy uchybienie to (jeżeli by wystąpiło) stanowiłoby przesłankę uzasadniającą wszczęcie innego postępowania nadzwyczajnego - postępowania wznowieniowego Ponadto, na zasadzie art. 142 KPA w zw. z art. 31 § 2 KPA, [A] Sp. z o.o. zaskarżyła w całości i wniosła o uchylenie: - postanowienia SKO z dnia [...]r. nr [...]) w przedmiocie dopuszczeniu Fundacji "[...]" z siedzibą w K. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, - postanowienia SKO z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia "C" z siedzibą w Z. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowieniom tym zarzuciła obrazę art. 31 § 1 i 2 KPA, poprzez wszczęcie postępowania z urzędu w wyniku otrzymania wniosku od Fundacji "[...]", dopuszczenie do postępowania na prawach strony Fundacji "[...]" oraz Stowarzyszenia "C", w sytuacji, gdy nie zostały zbadane przesłanki umożliwiające udział organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W związku z tym, że przedmiotowa sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Sąd zwraca uwagę, iż przy wykładni przepisów, dotyczących stwierdzenia nieważności uwzględnić należy zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji i wobec tego przesłanki nieważności, wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. muszą być interpretowane ściśle. Z tych samych względów postępowanie nieważnościowe posiada inny przedmiot, niż zwyczajne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Jak stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r. (w sprawie o sygn. I SA/Rz 549/17 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. II OSK 336/16). Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2758/16). Uwzględniając powyższe orzecznictwo skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało w sposób bezsporny, iżby rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w sposób rażący naruszało prawo. Podniosło jedynie kilka okoliczności, które zdaniem organu przesądzają, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Sąd nie przesądza tej kwestii, jednakże zarówno ustalenia dokonane w postępowaniu nieważnościowym, jak i niektóre poglądy kategorycznie wyrażone przez organ mogą budzić kontrowersje. Kluczowym argumentem, który w ocenie Kolegium przemawiał za zaistnieniem w sprawie przesłanki rażącego naruszenia prawa jest niedołączenie do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, oraz obejmującej obszar, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie (art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko – obecnie Dz. U. z 2017 r. poz. 1405). Obowiązek taki nie budzi wątpliwości. Jednakże to uchybienie proceduralne winno Kolegium ocenić przez pryzmat wskazanych na początku przesłanek uzasadniających uznanie naruszenia prawa za rażące, a przede wszystkim, nawet potencjalnie, mogące wpłynąć na prawidłowość decyzji. W tym zakresie należy również ocenić, czy znajdujące się w aktach sprawy mapy nie spełniają w istocie wymagań dokumentu, o którym mowa w art. 74 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 3 października 2008r.). W konsekwencji nie zostało wykazane naruszenie art. 28 k.p.a. w związku z art. 7 i 77 tej ustawy. Niezależnie od tego Sąd zwraca organowi uwagę, że naruszenie art. 28 k.p.a. może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania. Za nieuzasadnione Sąd uznaje zaś zarzuty skargi dotyczące dopuszczenia do postępowania fundacji "[...]" z siedzibą w K. oraz stowarzyszenia "C" z siedzibą w Z. Przedmiotem ich działalności jest ochrona środowiska, co bez wątpienia wiąże się z toczącym postępowaniem. Można zatem wykazać interes społeczny do dopuszczenia ich do postępowania jako podmioty na prawach strony, Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. ----------------------- 10