II SA/Gl 739/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 listopada 2016 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w K. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta R. z dnia [...] r. nr [...], 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz skarżącej [...] kwotę 6.017 (sześć tysięcy siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta R. działając na podstawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59g ust. 1 i art. 59f ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.), nałożył na skarżącą "A" S.A. karę z tytułu nielegalnego użytkowania liniowej infrastruktury energetycznej na wymienionych działkach przy ul. [...] oraz [...] w S. w wysokości 40.000 zł. W uzasadnieniu organ I instancji podał, że przedmiotowe roboty zostały wykonane na podstawie decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] r., udzielającej pozwolenia na budowę "Z" S.A. w G. Inwestor w dniu 8 października 2012 r. dokonał zawiadomienia o zakończeniu budowy, do którego nie wniesiono sprzeciwu. Następnie w dniu 26 listopada 2012 r. Spółka ta zmieniła nazwę na "B" S.A, która to Spółka została przejęta przez Spółkę "A" S.A. Spółka ta przejęła wszystkie prawa i obowiązki podmiotu przejętego. W toku postępowania wyjaśniającego w związku z zawiadomieniem Prezesa Urzędu Regulacji Energetyki z dnia 26 lutego 2013 r., organ I instancji ustalił, że do użytkowania przedmiotowej inwestycji doszło już przed upływem 21 dni od zawiadomienia o zakończeniu budowy, co wynika z protokołu odbioru technicznego ostatecznego z dnia [...] r., kiedy to obiekty znajdowały się pod napięciem. Stąd też organ odmówił wiarygodności zeznaniom świadka P. R. co do daty rozpoczęcia użytkowania obiektu. Nadto, organ I instancji uznał, że nie doszło do przedawnienia kary w świetle art. 68 § 2 Ordynacji podatkowej, gdyż termin ten upływa z dniem 31 grudnia 2015 r. Przedstawiono też sposób wyliczenia wysokości kary. W zażaleniu na postanowienie Spółka "A" domagała się jego uchylenia z powodu naruszenia art. 7, 8, 9, 78, 79 i 80 kpa – poprzez nienależyte i niepełne zebranie materiału dowodowego, a także art. 105 kpa z powodu błędnej kwalifikacji robót budowlanych, które stanowiły nie budowę, lecz przebudowę oraz naruszenia prawa materialnego, w tym art. 21 § 1 pkt 1 i 2 i art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Zdaniem Spółki, w każdym przypadku nastąpiło bowiem przedawnienie sprawy, gdyż postanowienie o nałożeniu kary doręczono w dniu 4 stycznia 2016 r., a zatem po upływie 3 lat od zawiadomienia o zakończeniu budowy, przy czym organ nie ustalił konkretnej daty przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Jednakże zaskarżonym postanowieniem zażalenia nie uwzględniono. Organ odwoławczy podzielił bowiem ustalenia faktyczne organu I instancji oraz dokonaną kwalifikację robót budowlanych jako budowy. Zdaniem organu, nie doszło też do przedawnienia spornej kary, gdyż za początek biegu tego terminu należy uznać koniec roku kalendarzowego, w którym nastąpiło zgłoszenie obiektu do użytkowania. Postanowienie organu I instancji zostało zaś wydane w dniu [...] r. Prawidłowo wyliczono też wysokość kary. Stąd też orzeczono o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji jako zgodnego z prawem. W skardze do sądu administracyjnego Spółka "A" domagała się uchylenia zaskarżonego postanowienia i zasądzenia kosztów postępowania, ponawiając zarzuty i argumentację, zawartą w zażaleniu na postanowienie organu I instancji co do naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga musiała odnieść skutek, bowiem postanowienia organów obydwu instancji, zapadły z naruszeniem art. 21 § 1 pkt 2 i art. 68 § 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm. w zw. z art. 59g ust. 5 ustawy – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Do kar pieniężnych z tytułu samowolnego użytkowania obiektu ma zastosowanie instytucja przedawnienia. W niniejszej sprawie bez znaczenia jest ustalenie konkretnej daty rozpoczęcia użytkowania obiektu niezgodnie z prawem, skoro przed dniem 8 października 2012 r. kiedy to inwestor dokonał skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy, realizowanej na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, organ nadzoru budowlanego nie wszczął postępowania w sprawie nielegalnego użytkowania obiektu. W takiej sytuacji decydujące znaczenie ma dokonanie zawiadomienia zgodnie z wymogiem z art. 54 Prawa budowlanego. Wówczas organ nadzoru budowlanego najpóźniej może uzyskać informację co do wcześniejszego nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Zatem datę dokonania zawiadomienia należy uznać za początek biegu trzyletniego terminu przedawnienia zgodnie z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej. Kara z tytułu przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Prawa budowlanego, nie powstaje bowiem z mocy prawa – w chwili przystąpienia do nielegalnego użytkowania. Kara taka jako świadczenie publicznoprawne powstaje dopiero na skutek wydania przez właściwy organ postanowienia na podstawie art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt II OSK 3076/15). Przeoczyły jednak organy nadzoru budowlanego obydwu instancji, że dla powstania zobowiązania z tytułu kary, nie jest wystarczające wydanie postanowienia, lecz również jego doręczenie przed upływem 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dokonano zawiadomienia o zakończeniu budowy. Taki wniosek należy wyprowadzić z treści art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej – przy odpowiednim zastosowaniu z mocy art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, a to z braku odrębnych regulacji tego prawa. Oczywiste jest, że organ I instancji wydając postanowienie o nałożeniu kary w dniu [...] r. jako ostatnim dniu terminu i wprowadzając je do obrotu prawnego w tym dniu za pośrednictwem poczty, nie mógł dochować terminu i ustrzec się przed zarzutem przedawnienia. Fakt ten powinien zatem uwzględnić organ odwoławczy. Z akt sprawy wynika, zaś że postanowienie organu I instancji zostało doręczone skarżącej w dniu 4 stycznia 2016 r., co podkreślono w zażaleniu. Stwierdzenie przedawnienia oznacza bowiem bezprzedmiotowość postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 w zw. z art. 123 kpa. Stwierdzając zatem naruszenie art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej oraz art. 59g ust. 5 Prawa budowlanego, Wojewódzki Sąd Administracyjny z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), uchylił postanowienia organów obydwu instancji oraz jednocześnie umorzył postępowanie administracyjne z mocy art. 145 § 3 tej ustawy. Zgodnie z art. 152 § 1 cyt. ustawy, zaskarżone postanowienie nie wywołuje skutków do chwili uprawomocnienia się wyroku. O kosztach postępowania obejmujących wpis sądowy w kwocie 1.200 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika w osobie radcy prawnego w kwocie 4.800 zł i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł, czyli łącznie 6.017 zł, rozstrzygnięto po myśli art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 cyt. ustawy oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozp. Min. Spr. z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1804). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 cyt. ustawy. ec