II SA/Gl 739/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r.; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie; 3. zasądza na rzecz skarżącej od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działając na wniosek fundacji "B" z siedzibą w K. przy al. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...] określającej środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie instalacji do sortowania i odzysku odpadów na terenie miasta S. - na działce 1, zlokalizowanej przy ulicy [...], realizowanego przez firmę "A" Sp. z o.o. , z siedzibą w A. przy ulicy [...]. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ stwierdził nieważność przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta S. W uzasadnieniu Samorządowe Odwoławcze szeroko przedstawiło istotę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej oraz omówiło procedurę i treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. W dalszej części uzasadnienia wskazało, iż przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. było naruszenie przez organ trzech przepisów ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008r., Nr 25, poz. 150 ze zm. - dalej jako: "Poś"). W ocenie Kolegium Prezydent Miasta S. naruszył art. 46a ust. 4 pkt 1 Poś samodzielnie i w związku z art. 64 § 2 kpa, poprzez zaniechanie wezwania wnioskodawcy do uzupełnienia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach o poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, wraz z terenem działek sąsiednich. Zgodnie bowiem z art. 46a ust. 4 pkt 1 Poś do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, wraz z terenem działek sąsiednich. W sytuacji, gdy wnioskodawca nie dołączył do wniosku ww. dokumentu organ I instancji na etapie badania wniosku obowiązany był - w trybie art. 64 § 2 kpa, który stanowi, że jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego podanie do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania - wezwać wnioskodawcę do usunięcia braku pod rygorem pozostawienia podania bez rozpoznania. Z akt sprawy wynika, że dokument przewidziany art. 46a ust. 4 pkt 1 Poś nie został dołączony do wniosku, który zainicjował postępowanie zakończone decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. W tym zakresie wspomniany wniosek nie został również uzupełniony w terminie późniejszym w toku postępowania zakończonego ww. decyzją, co wynika z akt sprawy. SKO w K. uznało również, iż wydając będącą przedmiotem postępowania decyzję organ naruszył art. 48 ust. 2 pkt 1 Poś w związku z art. 106 kpa poprzez nieuwzględnienie w całości warunków zawartych w postanowieniu uzgadniającym Marszałka Województwa [...] z [...] r. nr [...]. Kolegium stwierdziło wreszcie, że przy wydawaniu przedmiotowej decyzji doszło do naruszenia art. 56 ust. 3 Poś w związku z art. 107 § 1 kpa poprzez nieoznaczenie załącznika decyzji w sposób pozwalający na stwierdzenie, że stanowi on jej integralną część i w związku z tym musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, co uzasadnia wyeliminowanie tej decyzji z obrotu prawnego w całości. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła "A" Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik. Zakwestionowała przede wszystkim, iż wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie zawierał załącznika w postaci poświadczonej przez właściwy organ kopii mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie. Niezależnie od tego wskazała, iż to Prezydent Miasta S. jest organem w zakresie geodezji i kartografii, więc posiadał możliwość dokonania oceny, czy przedstawione mu mapy są prawidłowe i ewentualnie skorzystać z posiadanego przez siebie zasobu geodezyjnego. Skarżąca spółka zakwestionowała również brak opisu do załącznika w postaci charakterystyki przedsięwzięcia. Na załączniku tym widnieje oznaczenie decyzji administracyjnej. Zarzuciła organowi wreszcie, że nie wskazał jakie to elementy uzgodnienia Marszałka Województwa [...] z [...] r. nie zostały zawarte. Poza zakwestionowaniem przedmiotowej decyzji skarżąca złożyła również zażalenie na dwa postanowienia w sprawie dopuszczenia do udziału w postępowaniu fundacji "B" z siedzibą w K. oraz stowarzyszenia "C" z siedzibą w Z. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało swą decyzję w mocy. Nie uznało argumentacji "A" Sp. z o.o. przytaczając w istocie argumentację tożsamą jak w decyzji z dnia [...] r. nr [...]. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła "A" Sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalną pełnomocnik. W skardze domaga się: - uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] oraz - uchylenia poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r., nr [...], - wstrzymania wykonalności decyzji wymienionych w pkt 1 i 2 na mocy art. 61 § 2 pkt 1 p.p.s.a. - przez Organ, lub na mocy art. 61 § 3 p.p.s.a. - przez Sąd, - zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Spółka zarzuciła Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w K.: 1) obrazę art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 46a ust. 4 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.i. Dz. U. z 2008 r. poz. 25. nr 150. dalej jako POŚ). w związku z art. 7. 77. 80 KPA i art. 220 KPA, poprzez uznanie, że: - do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie została dołączona urzędowo poświadczona mapa ewidencyjna, podczas gdy w aktach sprawy znajduje się mapa wymagana przez art. 46a ust. 4 pkt. 1 POŚ - oraz poprzez uznanie, że w wypadku niedołączenia do wniosku ww. mapy zastosowanie miałby art. 64 § 2 KPA, podczas gdy Organ mógł uzupełnić ten brak w trybie art. 220 KPA; z ostrożności procesowej wskazała, że nawet niedołączenie do wniosku przedmiotowej mapy, bądź dołączenie mapy niespełniającej wymagań ustawowych, stanowi nieistotne i w istocie pomijalne uchybienie w załączniku do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, które nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej - jeżeli uchybienie polegałoby na braku wymaganego urzędowego poświadczenia brak ten mógłby uzupełnić ten sam organ, przed którym toczyło się postępowanie i do którego ustawowych zadań należy prowadzenie operatów (organ posiadał ów dokument z urzędu, co nie wymagało dowodu, zgodnie z art. 77 § 4 KPA i art. 220 KPA); - obrazę art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 48 ust. 2 pkt 1 POŚ w zw. z art. 107 § 1 KPA. poprzez uznanie, że nie uwzględniono w całości warunków zawartych w postanowieniu Marszałka Województwa [...] z [...] r. nr [...], bez jednoczesnego wskazania, których dokładnie elementów postanowienia Marszałka nie uwzględniono, co uniemożliwia kontrolę prawidłowości poniesionego przez SKO zarzutu wobec decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, który w jego ocenie skutkuje nieważnością tej decyzji; - obrazę art. 156 § 1 pkt 2 KPA w zw. z art. 56 ust. 3 POŚ w zw. z art. 107 § 1 KPA. poprzez uznanie, że nieistotne i pomijalne uchybienie w postaci braku podpisu na załączniku do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach stanowi rażące naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności decyzji w sytuacji, gdy załącznik ten został oznaczony w sposób pozwalający na jednoznaczne stwierdzenie, że stanowi on integralną treść decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Ponadto, na zasadzie art. 142 KPA w zw. z art. 31 § 2 KPA, "A" Sp. z o.o. zaskarżyła w całości i wniosła o uchylenie: - postanowienia SKO z dnia [...] r. ([...]) w przedmiocie wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz dopuszczeniu Fundacji "B" z siedzibą w K. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, - postanowienia SKO z dnia [...] r. ([...]) w przedmiocie dopuszczenia stowarzyszenia "C" z siedzibą w Z. do udziału na prawach strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Postanowieniom tym zarzuciła obrazę art. 31 § 1 i 2 KPA, poprzez wszczęcie postępowania z urzędu w wyniku otrzymania wniosku od fundacji "B", dopuszczenie do postępowania na prawach strony fundacji "B" oraz stowarzyszenia "C", w sytuacji, gdy nie zostały zbadane przesłanki umożliwiające udział organizacji społecznych w postępowaniu na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. W związku z tym, że przedmiotowa sprawa dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Sąd zwraca uwagę, iż przy wykładni przepisów, dotyczących stwierdzenia nieważności uwzględnić należy zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji i wobec tego przesłanki nieważności, wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. muszą być interpretowane ściśle. Z tych samych względów postępowanie nieważnościowe posiada inny przedmiot, niż zwyczajne (jurysdykcyjne) postępowanie administracyjne. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a. Jak stwierdził WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 14 listopada 2017 r. (w sprawie o sygn. I SA/Rz 549/17 – wszystkie orzeczenia za www.orzeczenia.nsa.gov.pl) rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w sytuacji, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" obejmuje różne stany faktyczne i prawne, przy czym zachodzi ono w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia. "Rażące" oznacza więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. "Rażące naruszenie prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. II OSK 336/16). Naruszenie przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują natomiast łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 października 2017 r. sygn. VII SA/Wa 2758/16). Uwzględniając powyższe orzecznictwo skład orzekający w niniejszej sprawie stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie wykazało, iżby rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. w sposób rażący naruszało prawo. Sąd nie przesądza tej kwestii, jednakże zarówno ustalenia dokonane w postępowaniu nieważnościowym, jak i niektóre poglądy kategorycznie wyrażone przez organ mogą budzić wątpliwości. Pierwsze z uchybień, które miało w ocenie organu, stanowić rażące naruszenie prawa to nieopisanie załącznika do decyzji, będącego charakterystyką przedsięwzięcia (brak podpisu osoby uprawnionej do wydania decyzji). W ocenie Sądu powyższe uchybienie nie może zostać uznane za naruszenie o charakterze rażącym (a nawet istotnym). Obowiązek dołączenia załącznika postaci charakterystyki przedsięwzięcia wynikał w momencie wydawania decyzji z art. 56 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 - dalej jako "p.o.ś"). Nie ulega więc wątpliwości, iż prawidłowo wydana decyzja musiała taki załącznik zawierać. W aktach sprawy znajduje się załącznik w postaci charakterystyki przedsięwzięcia opatrzony dokładnym oznaczeniem samej decyzji. Faktycznie, brak tam podpisu osoby wydającej decyzję. Uznanie jednakże, jak uczyniło to Samorządowe Kolegium Odwoławcze, że okoliczność ta stanowi rażące naruszenie prawa, jest nadinterpretacją charakteru instytucji stwierdzenia nieważności decyzji. Nie sposób bowiem dopatrzeć się tu uchybienia nieakceptowalnego z punktu widzenia praworządności. Kolejną wadą, w ocenie organu administracji, skutkującą stwierdzeniem nieważności decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. ma być nieuwzględnienie w jej rozstrzygnięciu treści postanowienia Marszałka Województwa [...] z [...] r. nr [...]. Ma to naruszać treść art. 48 ust. 2 pkt 1 p.o.ś. Kolegium nie uwzględniło tu jednak treści art. 56 ust. 1b pkt 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając [...] uzgodnienia organów, o których mowa w art. 48 ust. 2. Słowo "uwzględnić", zgodnie z jego potocznym znaczeniem należy uznać za tożsame z określeniem "wziąć pod uwagę". Nie chodzi tu zatem o "mechaniczne" przeniesienie treści postanowienia uzgadniającego do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, ale o to aby wydana decyzja nie stała w sprzeczności z treścią postanowienia uzgadniającego. A w rozpatrywanej sprawie organ takiej sprzeczności nie wykazał. Pozostaje wreszcie ostatnia, w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego, przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji. Ma być nią naruszenie art. 46a ust. 4 pkt 1 p.o.s., zgodnie z którym "do wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach należy dołączyć [...] poświadczoną przez właściwy organ kopię mapy ewidencyjnej obejmującej przewidywany teren, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, wraz z terenem działek sąsiednich". Obowiązek taki nie budzi wątpliwości. Jednakże to uchybienie proceduralne winno Kolegium ocenić przez pryzmat wskazanych na początku przesłanek uzasadniających uznanie naruszenia prawa za rażące. W tym zakresie należy również ocenić, czy znajdujące się w aktach sprawy mapy nie spełniają w istocie wymagań dokumentu, o którym mowa w art. 46a ust. 4 pkt 1 p.o.s. Za nieuzasadnione Sąd uznaje zaś zarzuty skargi dotyczące dopuszczenia do postępowania fundacji "B" z siedzibą w K. oraz stowarzyszenia "C" z siedzibą w Z. Przedmiotem ich działalności jest ochrona środowiska, co bez wątpienia wiąże się z toczącym postępowaniem. Można zatem wykazać interes społeczny do dopuszczenia ich do postępowania jako podmioty na prawach strony, Biorąc pod uwagę powyższe Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji weźmie pod uwagę wyżej poczynione rozważania Sądu. ----------------------- 10