II SA/Gl 740/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant ref. Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. S., A. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały i orzeka, że uchwała ta nie podlega wykonaniu w całości; 2) zasądza od Gminy Z. na rzecz skarżących solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Uchwałą Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] r. Nr [...] przystąpiono do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z. dla obszarów obejmujących dzielnice : [...],[...],[...],[...]i [...]. W [...] 2003 r. A. i G. S. złożyli wniosek o zmianę w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia ich działki nr A położonej w Z., obręb K. na działkę przeznaczoną pod zabudowę rekreacyjną. Ogłoszenie o wyłożeniu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do publicznego wglądu w dniach od [...] 2003 r. do [...] 2003 r. ukazało się w miejscowej prasie oraz zostało ogłoszone w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie. W podobny sposób ogłoszono o terminie sesji Rady Miejskiej w dniu [...] 2003 r., celem którego będzie rozpatrzenie zgłoszonych zarzutów i protestów do przedłożonego projektu miejscowego planu. Ponowne publiczne wyłożenie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego po wprowadzeniu w nim zmian nastąpiło w okresie od [...] 2005 r. do [...] 2005 r., o czym informowało ogłoszenie w prasie ([...] z [...]–[...] r.) oraz obwieszczenie Prezydenta Miasta Z.. W dniu [...] 2005 r. zarzut do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego złożyli A. i G. S., kwestionując ustalenia planu dla działek do nich należących o numerach B i C. Podnieśli, że wniosek o przekwalifikowanie tych działek na cele zabudowy rekreacyjnej złożyli już w 2003 r. Zakwestionowali ustalenia planu w tym zakresie, podnosząc, że ich działki położone są w terenie, który jest zamieszkały i zabudowany. Na ulicy tej znajdują się wszystkie media i nic nie stoi na przeszkodzie, by działki te przeznaczone mogły być pod zabudowę rekreacyjną. O terminie sesji Rady Miejskiej w Z. rozpatrującej zgłoszone zarzuty i protesty powiadomiono ogłoszeniem w [...] z [...]–[...] r. Nadto zainteresowani powiadomieni zostali o terminie sesji indywidualnie listem poleconym. Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. Rada Miejska w Z., działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.jedn. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.jedn.: Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717) odrzuciła zarzut wniesiony przez A. i G. S. do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Z.. Uzasadniając swoje stanowisko wskazała, że działki wnioskujących położone są w zwartym kompleksie leśnym ( obecne zagospodarowanie to teren lasu ), w strefie ścisłej ochrony Parku Krajobrazowego [...] i obszaru chronionego krajobrazu. Dodała, że atrakcyjna lokalizacja, naturalne ukształtowanie terenu wskazują do zakwalifikowania tego rejonu jako szczególnie wartościowego punktu widokowego. Dodała, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. stwierdzając samowolę budowlaną, wydał decyzję nakazującą usunięcie obiektu budowlanego z przedmiotowej działki. Wskazać należy, że pismem z dnia [...] 2005 r. Prezydent Miasta Z. powiadomił zainteresowanych, że ich zarzut zgłoszony do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego został przez niego przeanalizowany i odrzucony. W motywach swego stanowiska wskazał, powody podniesione w uchwale Rady Miejskiej, powtarzając, że działka położona jest w zwartym kompleksie leśnym, w strefie ścisłej ochrony Parku Krajobrazowego [...]. W piśmie tym wyjaśnił dodatkowo, że zainteresowani zostali powiadomieni o terminie sesji Rady Miejskiej rozpatrującej zgłoszone zarzuty oraz potwierdzając odrzucenie ich zarzutu, przesłał w załączeniu pełną treść wymienionej powyżej uchwały Rady Miejskiej w Z.. W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach G. i A. S. wnieśli o uchylenie decyzji Prezydenta Miasta Z. o odrzuceniu zarzutu zgłoszonego do przedłożonego projektu planu. Podkreślili, że uchwałą z dnia [...] r. Rada Miejska, chociaż wcześniej popierała ich stanowisko, odrzuciła ich zarzut. W ich ocenie uzasadnienie uchwały jest nierzetelne, a wręcz niezgodne z prawdą. Wyjaśnili, że powołany w uzasadnieniu uchwały teren leśny faktycznie znajduje się między dwoma ulicami – [...] i [...], przy których znajdują się już inne zabudowania. Jest on uzbrojony w media, czyli działki posiadają kanalizację, instalację wodociągową, linię elektryczną i telefoniczną. Dlatego też trudno uznać, że jest to szczególnie wartościowy punkt widokowy. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Z. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu powołując się na konkretne przepisy ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, przedstawiła cały tryb postępowania. W zakresie treści przyjętej uchwały, powtórzyła argumenty wskazane w jej uzasadnieniu. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2006 r. skarżący popierając skargę, wnieśli o uchylenie zaskarżonej uchwały, dodając, że radni mimo odrzucenia ich zarzutu obiecali w dalszej procedurze planistycznej popierać ich starania o przekwalifikowanie ich działek pod zabudowę rekreacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje : Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 24 ust. 1 i ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ( t.jedn. Dz. U. z 1999 r. nr 15, poz. 389 z późn. zm.) w związku z treścią art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 ). Zgodnie z tym ostatnim przepisem, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzania lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Zgodnie zaś z art. 33 tej pierwszej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, a zatem przepisem powszechnie obowiązującym na terenie gminy, który w sposób wiążący określa przeznaczenie i sposób zagospodarowania terenów objętych planem. Skoro gmina została wyposażona w uprawnienia do ustalania przeznaczenia i zagospodarowania terenu, winna szczególnie starannie przestrzegać procedury określonej w wymienionej powyżej ustawie o zagospodarowaniu przestrzennym. Kontrola poczynań gminy w tym zakresie nie ogranicza się jedynie do możliwości zaskarżenia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania do sądu administracyjnego. Ustawodawca już na wstępnym etapie procedury planistycznej przewidział możliwość oprotestowania ustaleń przyjętych w projekcie planu. Po wyłożeniu projektu do publicznego wglądu, każdy kto kwestionuje te ustalenia może wnieść protest ( art. 23 ust. 1 ), natomiast osoba, której interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia przyjęte w projekcie planu, może wnieść zarzut ( art. 24 ust. 1 ). Organem kompetentnym do ich przyjęcia i rozpatrzenia jest Prezydent ( względnie Wójt, Burmistrz- art. 18 ust. 2 pkt 7 i 8 ), który w przypadku ich nieuwzględnienia przedstawia je radzie gminy w celu rozpatrzenia, zawiadamiając imiennie o terminie sesji rady autorów nieuwzględnionych protestów i zarzutów. Rada gminy rozstrzygając w drodze uchwały o uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutów i protestów, wyjaśnia swoje stanowisko w uzasadnieniu prawnym i faktycznym ( art. 24 ust. 3 ). Oznacza to, że rada gminy rozpatrując zarzut do projektu planu, nie tylko musi wyrazić wobec niego swe stanowisko przez jego uwzględnienie lub odrzucenie, ale musi wskazać na przesłanki, jakimi się kierowała przyjmując dane rozwiązanie planistyczne oraz wskazać powody, dla których nie mogą być uwzględnione argumenty podnoszone w zarzucie. Istotą prawnego i faktycznego uzasadnienia uchwały o odrzuceniu zarzutu jest wypowiedzenie się w kwestii indywidualnej i faktycznej danego podmiotu zgłaszającego zarzut. Dlatego też w uchwale tej należy wskazać na istnienie interesu prawnego skarżącego, a następnie dokonać oceny czy interes ten został naruszony. Jak wyjaśnił Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 23 stycznia 2003 r. ( sygn. akt III RN 26/02 – nie publ. ) rada gminy rozpoznając zarzut jest obowiązana nie tylko ocenić zgodność projektu z przepisami powszechnie obowiązującymi, lecz także ustalić czy nie doszło do naruszenia interesu prawnego wnoszącego zarzut. Należy bowiem odróżnić zgodne z prawem i zasadą proporcjonalności postanowienia projektu od postanowień sprzecznych z prawem. Rada gminy nie dysponuje "władztwem planistycznym" ani "swobodą regulacyjną", lecz zobowiązana jest do rozważenia i wyważenia wszystkich wchodzących w rachubę interesów. Ustalenia uchwały odrzucającej zarzut powinny być szczegółowo uzasadnione z powołaniem się na obowiązujące przepisy i na wyniki badania stanu faktycznego sprawy, związanego bezpośrednio z wniesionymi zarzutami do projektu. Badanie to powinno nawiązywać zarówno do praw i obowiązków gminy, jak też praw osób, w tym praw własności oraz dorobku życiowego opartego na zasadach określonych przez organy gminy w decyzjach administracyjnych. Tymczasem w niniejszej sprawie wymogom tym uchybiono. W pierwszej kolejności należy wyraźnie stwierdzić, że z przedłożonych akt nie wynika, by został zachowany dwuszczeblowy tryb rozpoznania zarzutu. Trudno bowiem uznać, by pismo Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] 2005 r. spełniało wymogi zakreślone Prezydentowi Miasta w art. 18 ust. 2 pkt 8 powołanej ustawy. Wprawdzie wynika z tego pisma, że zarzut wniesiony przez skarżących został przez Prezydenta Miasta Z. przeanalizowany i odrzucony z powodów wskazanych, m.in. położenia działki w zwartym kompleksie leśnym, w strefie ścisłej ochrony Parku Krajobrazowego [...], ale wobec braku powołania w tym piśmie konkretnego dokumentu potwierdzającego zaprezentowane stanowisko, należałoby uznać, że dopiero tym pismem Prezydent odrzuca złożony zarzut. Biorąc pod uwagę datę wydania uchwały przez Radę Miejską – [...] r. – trudno nie zauważyć, że odrzucenie zarzutu skarżących, zamiast przed przekazaniem sprawy Radzie Miejskiej – nastąpiło dopiero po rozpatrzeniu przez tą Radę złożonego zarzutu i wydaniu przedmiotowej uchwały. Zgodnie zaś z powołanym powyżej art. 18 ust. 2 pkt 8 Prezydent rozpatruje, w terminie nie dłuższym niż miesiąc, protesty i zarzuty wniesione do planu i przedstawia radzie gminy protesty i zarzuty nie uwzględnione w projekcie planu. Natomiast oceniając zaskarżoną uchwałę Sąd uznał, że stosownie do przedstawionych powyżej uwag, nie może się ona ostać. Uchwała ta bowiem nie posiada tych cech indywidualnych, które konieczne są dla uznania jej za zgodną z prawem. W rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała podjęta została bowiem bez dokonania właściwej analizy sytuacji faktycznej skarżących. Zgodnie bowiem z powołanym powyżej art. 24 ust. 3 cytowanej ustawy organ podejmujący uchwałę odrzucającą zarzut, zobowiązany jest do analizy sytuacji faktycznej wnoszącego zarzut, co oznacza, że Rada Gminy musi wskazać przesłanki, jakimi kierowała się przyjmując dane rozwiązanie planistyczne, a w przypadku odrzucenia zarzutu wskazać powody, dlaczego nie mógł być on uwzględniony. Jak wynika z przedstawionego w sprawie materiału dowodowego, działka skarżących położona jest w Z., w obrębie K., pomiędzy dwiema ulicami [...] i [...]. Zarówno w poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania, jak i w projekcie obecnie wyłożonego mieści się ona w jednostce oznaczonej LS – teren lasu. Nie sposób jednak nie zauważyć, że po drugiej stronie ulicy znajduje się jednostka oznaczona MN – teren zabudowy mieszkaniowej. Powyżej działki skarżących przewidziano jednostkę oznaczoną jako ML 4.41 – zabudowa rekreacyjna, podobnie jak z drugiej strony – jednostka ML 4.40. Zatem nie można przyjąć twierdzenia zawartego w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, położenia działki w zwartym kompleksie leśnym, za całkowicie zgodnego z przedłożonym wyrysem z planu. Uzasadnienie zaskarżonej uchwały nie podaje powodów, dla których przyjęto akurat takie, kwestionowane w złożonym zarzucie, ustalenia projektu planu. Nie podaje także przyczyn, dlaczego nie mogą być uwzględnione wnioski skarżących, zwłaszcza w zetknięciu z zaproponowanymi w projekcie planu terenami oznaczonymi jako – ML 4.41 czy ML 4.40. Nie można uznać bowiem za dopuszczalne ingerowanie w konstytucyjne prawo własności, poprzez ograniczenie możliwości korzystania z tej własności, bez podania przyczyn i motywów, dla których uznano, że nie można było uwzględnić złożonego zarzutu. Wobec tak diametralnie różnego potraktowania sąsiadujących ze sobą terenów, uchwała odrzucająca wniosek skarżących o przekwalifikowanie ich gruntów na tereny zabudowy rekreacyjnej powinna być szczegółowo uzasadniona. Tymczasem zaskarżona uchwała w uzasadnieniu nie wyjaśnia w sposób jasny i wyczerpujący, dlaczego działki skarżących nie mogły uzyskać statusu działek rekreacyjnych, pomimo, iż w bliskim sąsiedztwie taka zabudowa była przewidziana. Mając na uwadze przestawione powyżej argumenty, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdza, że zaskarżona uchwała narusza art. 18 ust. 2 pkt 8 i art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i jako wadliwy akt prawny musi być wyeliminowany z obrotu prawnego w drodze stwierdzenia jego nieważności na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ) oraz art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec uwzględnienia skargi Sąd zobowiązany był, zgodnie z dyspozycją art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do orzeczenia o niewykonalności zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 cytowanej ustawy. Wobec treści orzeczenia zarzut skarżących do projektu planu ponownie będzie przedmiotem rozpoznania przez Radę Miejską w Z., a jego rozpoznanie uwzględnić powinno ocenę wyrażoną w niniejszym wyroku zgodnie z art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wprawdzie na mocy art. 88 ustawy z dnia 27 marca o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dniem 10 lipca 2003 r. utraciła moc obowiązującą ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, to jednak, jak wspomniano już powyżej, zgodnie z art. 54 ust. 2 "nowej" ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem 11 lipca 2003 r., stosuje się przepisy dotychczasowe. Oznacza to, że w niniejszej sprawie w dalszym ciągu zastosowanie będą miały przepisy ustawy z 1994 r.