II SA/Gl 740/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Renata Siudyka, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 września 2021 r. sprawy ze skargi "A" w R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie na rzecz skarżącego kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., w toku postępowania w sprawie legalności realizacji istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej o oznaczeniu [...], zlokalizowanej na działce nr 1 przy ul. [...] w gminie M., ustalił, że zamontowane zostały na tej stacji dodatkowe anteny i urządzenia służące do obsługi telefonii komórkowej. Organ ten zobowiązał inwestora – "B" Sp. z o.o. (dalej: "uczestnik postępowania"), do przedłożenia stosownej dokumentacji. Pismem z dnia 26 sierpnia 2019 r. uczestnik postępowania zainicjował postępowanie zmierzające do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia dla opisanej inwestycji. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy M. stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Po rozpoznaniu odwołania obecnie skarżącego "A", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z dnia [...] r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] r. orzekł, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie przeprowadza się oceny oddziaływania na środowisko. Jako podstawę materialnoprawną swojego rozstrzygnięcia wskazał art. 75 ust. 1 pkt 4 oraz art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (obecnie: Dz. U. z 2021 r., poz. 247), zwanej dalej ustawą środowiskową, a także przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), zwanego dalej rozporządzeniem z 2010 r. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał m.in., że inwestycja na terenie nieruchomości nie ingeruje się w gospodarkę drzewostanu, a pozostała jej część może być dalej wykorzystywana zgodnie z aktualnym przeznaczeniem. Planowane przedsięwzięcie nie zaburzy stosunków wodno-gruntowych, nie stanowi ingerencji w poziomy użytkowe wód podziemnych oraz nie wpłynie negatywnie na jakość wód. Nie ma zatem zagrożenia dla osiągnięcia celów środowiskowych dla jednolitych części wód powierzchniowych i podziemnych. Jedynym źródłem hałasu emitowanego przez stację bazową jest szafa aparaturowa, a maksymalny poziom hałasu jaki może być emitowany przez to urządzenie wynosi 40 dB. Nadto, w toku postępowania wystąpiono do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w S. oraz Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Katowicach o wyrażenie opinii dotyczącej obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Organy te stwierdziły, że w stosunku do planowanego przedsięwzięcia nie ma potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko lub też odmówiły wyrażenia tej opinii. Na skutek kolejnego odwołania wniesionego przez skarżące "A", Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy obszernie przedstawił argumentację przemawiająca za pozostawieniem w obrocie prawnym decyzji organu I instancji. Podał m.in., że o zaliczeniu danej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej względnie radiolokacyjnej do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko decydują dwa parametry: równoważna moc promieniowania izotropowego wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość miejsc dostępowych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, które art. 124 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r., poz. 1219), zwanej dalej p.o.ś., definiuje jako wszelkie miejsca, z wyjątkiem miejsc, do których dostęp ludności jest zabroniony lub niemożliwy bez użycia sprzętu technicznego, ustalane według istniejącego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości. Modernizacja stacji bazowej będzie polegała na instalacji trzech anten sektorowych pracujących w paśmie częstotliwości 1800 MHz (GSN/LTE), sześciu anten sektorowych pracujących w paśmie częstotliwości 900 MHz (GSM/UMTS), trzech anten sektorowych pracujących w paśmie częstotliwości 800 MHz (LTE), trzech anten sektorowych pracujących w paśmie częstotliwości 2100 MHz (LTE/UMTS) oraz dwóch anten radioliniowych na jednej AKW Wieży NL-1/48. Anteny sektorowe zawieszone zostaną na wysokości 45,3 i 44,7 m.n.p.t. i skierowane na azymuty: 80o, 180o, 330o. Nachylenie wiązki głównej w poszczególnych azymutach nie przekroczy 10o. Poszczególne anteny charakteryzować się będą równoważną mocą promieniowaną izotropowo w zakresie 1905 W do 6887 W. W konkluzji organ odwoławczy stwierdził, że brak jest podstaw do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedmiotowego przedsięwzięcia. Organ odwoławczy zauważył ponadto, że sentencję decyzji pierwszoinstancyjnej błędnie sformułowano i podano błędną podstawę prawną jej wydania. Jednakże organ stwierdził, iż nie są to podstawy do jej uchylenia. W skardze na powyższą decyzję skarżące "A" zarzuciło: - naruszenie art. 8 § 1, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie decyzji w sposób urągający przepisom prawa procesowego, ponieważ organ celowo i świadomie analizował tylko część przepisów rozporządzenia z 2010 r., akceptując pojęcie nieznane ustawodawcy, czyli modernizacja, nie wskazując, dlaczego analizował pojedyncze elementy przedsięwzięcia, a nie ono jako całość, brak informacji na podstawie, jakich dokumentów ustalił maksymalne moce oraz pochylenie anten; - naruszenie art. 6 ust. 2 p.o.ś. w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy środowiskowej, w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 a-d, w zw. z art. § 3 ust. 1 pkt 8 a-g rozporządzenia z 2010 r. poprzez ich błędną interpretację z uwagi na nieuwzględnienie sumarycznej mocy, maksymalnych mocy oraz tiltów anten; - naruszenie § 2 ust. 2, § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r. poprzez zaniechanie ich analizy, co w istocie wyklucza możliwość polemiki z organem w omawianym zakresie. Wskazując na powyższe skarżące "A" wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest dość lakoniczne i tym samym odkodowanie toku myślowego organu jest niemożliwe. Z jej treści nie wynika dlaczego organ analizował pojedyncze elementy przedsięwzięcia, jak ustalił maksymalne pochylenia anten oraz z jakich powodów zaakceptował przedmiot sporu określony jako modernizacja, pomimo że takie pojęcie nie istnieje (budowa, rozbudowa, przebudowa lub zmiana sposobu użytkowania). Na poparcie swojego stanowiska wskazała liczne orzeczenia sądów administracyjnych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie są w ocenie składu orzekającego zgodne z prawem. Przypomnieć przyjdzie na wstępie, że w niniejsze sprawie postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zostało wszczęte na wniosek inwestora w związku z rozbudową stacji bazowej telefonii komórkowej. Stąd też istota tego postępowania sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć, o jakich mowa w art. 59 ust. 1 ustawy środowiskowej. Przechodząc do oceny kontrolowanych rozstrzygnięć wskazać na wstępie wypadnie, że kwestią zasadniczą, która stanowi istotę sporu w niniejszej sprawie, jest kwestia kumulacji promieniowania nowych anten sektorowych i tych już istniejących, a co za tym idzie, wpływu tego zjawiska na rozstrzygnięcie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Poza sporem pozostaje natomiast, że na podstawie § 4 obecnie obowiązującego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. 2019 poz. 1839), zastosowanie w sprawie znajdują przepisy rozporządzenia z 2010 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powyższa kwestia nie była jednolicie postrzegana na gruncie przepisów rozporządzenia z 2010 r. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela jednak ostatnio dominujące w judykaturze stanowisko, zgodnie z którym ustalenie, że w następstwie kumulacji oddziaływań równoważna moc promieniowania izotropowego poszczególnych anten mierzona w osiach głównych wiązek ich promieniowania przekracza wielkości o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r., może mieć wpływ na ocenę przedsięwzięcia z uwagi na braną pod uwagę zgodnie z rozporządzeniem odległość miejsc dostępnych dla ludności. Kluczowe znaczenie ma przy tym kwalifikacja zamierzonego przedsięwzięcia z punktu widzenia treści powołanego § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r. (por. np. wyroki WSA w Gliwicach: z dnia 23 marca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 1289/19 oraz z dnia 17 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 124/20). Powyższej kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria tj. równoważną moc promieniowania izotropowego wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Z karty informacyjnej przedsięwzięcia przedstawionej przez uczestnika postępowania wynika, że okolice przedsięwzięcia stanowi głównie zabudowa jednorodzinna oraz pola uprawne, łąki, tereny zalesione, a najbliższa zabudowa znajduje się w odległości ok. 10 m w kierunku zachodnim od planowanej inwestycji. Zatem okoliczności te nie mogą pozostać bez wpływu na ocenę stanu faktycznego w niniejszym postępowaniu, albowiem przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie należy ocenić z punktu widzenia wykładni funkcjonalnej, opartej o istotę ochrony przed negatywnym oddziaływaniem na środowisko (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2336/20). Nadto anteny sektorowe zawieszone zostały na wysokości 45,3 i 44,7 m.n.p.t. i skierowane na azymuty 80o, 180o, 330o. Nachylenie wiązki głównej w poszczególnych azymutach nie przekracza 10o. Poszczególne anteny charakteryzują się równoważną mocą promieniowana izotropowego w zakresie od 1905 W do 6887 W. Wobec tego, w świetle § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z 2010 r., należy ocenić równoważną moc promieniowania izotropowego anteny, jako kryterium oceny planowanego przedsięwzięcia. W przepisie tym mowa o sumowaniu się parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju, znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu. W konsekwencji w ramach tego samego przedsięwzięcia należy również wziąć pod uwagę skumulowane promieniowanie anten sektorowych. Jak już bowiem wyżej wskazano, jeżeli w następstwie kumulacji oddziaływań równoważna moc promieniowania izotropowego poszczególnych anten mierzona w osiach głównych wiązek ich promieniowania przekraczałaby wielkości o jakich mowa w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r., to może to mieć wpływ na ocenę przedsięwzięcia, a tym samym na wynik sprawy. Zauważyć również należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, zgodnie z którym w odniesieniu do odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny, należy brać pod uwagę maksymalne możliwe pochylenie wiązki promieniowania (tzw. tilt). Tymczasem ani w zaskarżonej decyzji, ani też w poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, kwestie te nie zostały wyjaśnione i rozważone. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie jest pełny i wystarczający do wydania decyzji w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko. Nie można bowiem udzielić odpowiedzi na pytanie, czy odnośnie przedmiotowej inwestycji dochodzi do sumowania się wielkości promieniowania izotropowego zarówno w odniesieniu do anten w ramach danej, objętej wnioskiem inwestycji, jak i ewentualnie anten działających na danym terenie w ramach innych, wcześniej zrealizowanych przedsięwzięć. Nadto, w razie udzielenia odpowiedzi twierdzącej, koniecznym będzie ustalenie, czy i w jakiej skali dochodzi do zwiększenia równoważnej mocy promieniowania izotropowego w osi głównej wiązki promieniowania poszczególnych, przewidzianych do zainstalowania anten sektorowych. W konsekwencji w celu dokonania prawidłowych ustaleń niezbędne jest określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. W toku postępowania należy bowiem jednoznacznie wykazać, czy ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek skutkować będzie mocą promieniowania przekraczającego wielkości dopuszczalne, czy też nie. Ustalenie mocy promieniowania jedynie pojedynczej anteny może doprowadzić do planowania takich przedsięwzięć, które składać się będą z kilku anten, z których wprawdzie każda posiadać będzie moc promieniowania niewpływającą ujemnie na środowisko, jednak po przecięciu z inną, co najmniej na linii nakładania się lub przecinania, wygeneruje moc przekraczającą wartości dopuszczalne. Stąd też koniecznym staje się uzupełnienie materiału dowodowego w powyżej opisanym zakresie. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości graniczne, uzasadniające przyjęcie poszczególnych wskazywanych w rozporządzeniu odległości od miejsc dostępnych dla ludności (por. wyroki NSA: z dnia 18 lutego 2021 r., sygn. akt II OSK 1514/18 oraz z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3454/18). W efekcie zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja zostały wydane z naruszeniem § 3 ust. 2 pkt 3 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia z 2010 r., a przy tym bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchybienia stanowią naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na jej wynik. To z kolei skutkować musiało uchyleniem kontrolowanych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a. O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy uiszczony przez stronę skarżącą w kwocie 200,00 zł, rozstrzygnięto na mocy art. 200 p.p.s.a. Już poza przedstawionymi wyżej motywami rozstrzygnięcia nie sposób pominąć dostrzeżonego przez organ odwoławczy błędu w decyzji organu I instancji. Otóż w istocie organ I instancji nie mógł sformułować sentencji wskazując, że nie przeprowadza się oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Winien natomiast był wydać decyzję odmową w tym zakresie. Nadto w sentencji tej decyzji nie określono jej adresata. Równocześnie posłużono się uproszczeniem stwierdzając, że "po rozpatrzeniu wniosku sieci telefonii komórkowej [...]", podczas gdy wnioskodawcą postępowania, a zarazem uczestnikiem niniejszego postępowania, jest "B" Sp. z o.o. Również na marginesie, odnosząc się do zarzutu skargi, że pojęcie modernizacja nie funkcjonuje w pojęciu przepisów prawa, wskazać należy, że istotnie tak jest. Zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego termin "rozbudowa" oznacza powiększenie budowli lub obszaru już zabudowanego, powiększenie potencjału gospodarczego w jakiejś dziedzinie gospodarki, zwiększenie liczby składników czegoś. Natomiast pojęcie "modernizacja" w znaczeniu słownikowym to unowocześnienie czegoś, ulepszenie. Zatem pojęcia te, co do ich znaczenia, uznać należy za zbliżone. Jednakże język prawny cechuje syntetyczność, która winna być zachowana dla przejrzystości wydawanych orzeczeń. Istotnym jest też to, że przedsięwzięcie może zostać określone także innymi pojęciami, które występują w przepisach prawa, np. przebudowa. Dlatego za zasadny należy uznać zarzut skargi w tej kwestii, co winno skutkować w przyszłości precyzyjnym określeniem przez organy przedmiotu i zakresu przedsięwzięcia będącego przedmiotem postępowania. Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a. – na wniosek organu przy jednoczesnym braku żądania przeprowadzenia rozprawy przez pozostałe strony. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl W ponownym postępowaniu organ I instancji uzupełni materiał dowodowy o dokumentację z podaniem norm katalogowych zastosowanych anten (maksymalna moc, maksymalny tilt dla tego typu urządzeń), w tym dokumentację pozwalającą ocenić, czy i w jakim zakresie mogłoby dojść do nakładania się fal emitowanych przez poszczególne anteny, gdyż koniecznym jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń, jak i całego przedsięwzięcia.