II SA/Gl 741/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Nowak (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 listopada 2022 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 23 marca 2022 r. nr WINB-WOA.7722.58.2022.MG w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie wykonania określonych robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z 23 marca 2021 r., znak [...], Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "ŚWINB") uchyliło postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w D. (dalej: "PINB") z 17 stycznia 2022 r., nr [...] znak: [...] którym zawieszono postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonej nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy na działce o numerze [...] przy ul. [...] w D., niezgodnie z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 6 grudnia 2012 r., znak: [...], do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy komina znajdującego się na budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym przy ul. [...] w D. znak: [...]. Rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: PINB w D. prowadzi postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonej nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy na działce o numerze [...] przy ul. [...] w D., niezgodnie z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 6 grudnia 2012 r., znak: [...]. Pismem z dnia 12 grudnia 2021 r. Strona tego postępowania M.L. (dalej: "skarżąca") złożyła wniosek o jego zawieszenie do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy komina znajdującego się na budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym przy ul. [...] w D., znak: [...]. W dniu 17 stycznia 2022 r. PINB wydał postanowienie nr [...] którym zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie prowadzonej nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy na działce o numerze [...] przy ul. [...] w D. Postępowanie zostało zawieszone do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy komina znajdującego się na budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym przy ul. [...] w D. znak: [...]. W dniu 11 lutego 2022 r. do ŚWINB wpłynęło zażalenie A.K. reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika na ww. postanowienie PINB. Skarżąca podniosła, iż organ I instancji nie uzasadnił swojego postanowienia poprzez nie wskazanie związku pomiędzy dwoma prowadzonymi postępowaniami administracyjnymi. Postanowieniem z dnia 23 marca 2021 r., znak [...], ŚWINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB. W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy przywołał treść przepisów ustawy z dnia 14 marca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", tj. art. 144, art. 138 §1 pkt 2 , art. 97 § 1 pkt 4 i art.101 § 3. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił w oparciu o wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2011 r., sygn. akt IIGSK 1194/10, czym jest "zagadnienie wstępne" w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wskazał, że chodzi o zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. Treść rozstrzygnięcia innego organu lub sądu, do którego kompetencji należy wydanie takiego rozstrzygnięcia, jest koniecznym elementem podstawy rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez organ administracji. Jednocześnie zwrócił uwagę, że warunkiem zawieszenia postępowania administracyjnego jest łączne spełnienie trzech przesłanek: 1) postępowanie administracyjne jest w toku; 2) rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej, będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 3) zagadnienie wstępne nie zostało jeszcze rozstrzygnięte. Zdaniem ŚWINB sens pojęcia "zagadnienia prawnego" sprowadza się do takiego powiązania przyczynowego spraw, w którym bez uprzedniego rozstrzygnięcia tego zagadnienia przez inny sąd lub organ niemożliwym staje się wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę. W konsekwencji takiego stanowiska organ odwoławczy uznał, że w rozpatrywanej sprawie, "zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy komina nie można uznać za zagadnienie wstępne, powyższa kwestia, nie pozostaje bowiem poza właściwością PINB w D." Skargę na postanowienie ŚWINB do tut. Sądu wywiodła skarżąca i zarzuciła jej: 1. naruszenie art. 8 w zw. z art. 100 k.p.a. poprzez przyjęcie w zaskarżonym postanowieniu stanowiska odmiennego od przedstawionego w decyzji z dnia 27 października 2021roku, sygn. akt [...] w zakresie wskazania, co do działań koniecznych do prawidłowego zakończenia przez PINB w D. postępowania naprawczego; 2. naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez błędne uznanie, iż rozstrzygnięcie jakie zapadnie w sprawie samowolnej przebudowy komina na sąsiednim budynku nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie winno poprzedzać rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji. W związku z tak sformułowanymi zarzutami wniosła o: 1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi drugiej instancji; 2. wstrzymanie w całości wykonalności postanowienia ŚWINB z dnia 23 marca 2022 r. [...], zgodnie z art. 61 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; 3. rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019r. poz.2325 ze zm.); 4. zasądzenie od ŚWINB na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skarżąca opisała stan faktyczny sprawy i wskazała powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10.11.2016 r. sygn. akt II SA/Ol 1235/16, że użyty w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. termin "inny organ" powinien być interpretowane funkcjonalnie, co oznacza, że przez inny organ w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. należy rozumieć organ prowadzący inne postępowanie administracyjne, choćby przedmiotowo był to ten sam organ administracji". W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić skarżącej, że zgodnie z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) – dalej: "p.p.s.a.", sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie zaś z art. 120 p.p.s.a., w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Z tych względów skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym. Skarga jest niezasadna. W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt 2 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Tylko zatem stwierdzenie, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego postanowienia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b, c p.p.s.a.). Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując przez pryzmat powołanych przepisów oceny legalności zaskarżonego postanowienia stwierdzić należy, że odpowiada ono prawu. Spór między stronami dotyczy wyłącznie kwestii formalnej, a to tego, czy organ zasadnie zawiesił postępowanie w sprawie prowadzonej nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy na działce o numerze [...] przy ul. [...] w D., niezgodnie z projektem zatwierdzonym ostateczną decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 6 grudnia 2012 r., znak: [...], do czasu zakończenia postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej przebudowy komina znajdującego się na budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym przy ul. [...] w D. znak: [...]. Zgodnie z art. 97 k.p.a. "§ 1. Organ administracji publicznej zawiesza postępowanie: 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony albo zarządcy sukcesyjnego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 3a) w razie wygaśnięcia zarządu sukcesyjnego, gdy postępowanie toczyło się z udziałem zarządcy sukcesyjnego, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłego do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105); 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd; 5) na wniosek Bankowego Funduszu Gwarancyjnego, w przypadku gdy stroną postępowania jest podmiot w restrukturyzacji, o którym mowa w art. 2 pkt 44 ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym, systemie gwarantowania depozytów oraz przymusowej restrukturyzacji (Dz. U. z 2022 r. poz. 793, 872 i 1692)." Istotnym elementem zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jest istnienie ścisłej zależności (związku przyczynowego) pomiędzy uprzednim rozstrzygnięciem a rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji. Zagadnieniem prejudycjalnym w znaczeniu omawianego przepisu może być jedynie taka kwestia, która bezwzględnie uzależnia rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji od uprzedniego jej rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 kwietnia 2022 r., sygn. akt II OSK 897/19 - dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. (vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 20 września 2022 r. sygn. akt II SA/Ke 381/22, LEX nr 3417239). W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dostrzega żadnej zależności między jedną a drugą sprawą administracyjną. Przedmiot obu postępowań jest różny i dotyczy różnych podmiotów. W przypadku postępowania, które organ I instancji zwiesił postanowieniem z dnia 17.01.2022 r. znak sprawy [...] jego przedmiotem jest prowadzenie nadbudowy, przebudowy i rozbudowy ze zmianą sposobu użytkowania poddasza na cele mieszkalne istniejącej kamienicy na działce nr [...] km. [...] przy ul. [...] w D., niezgodnie z projektem budowlanym zatwierdzonym ostateczną decyzją pozwolenia na budowę nr [...] z dnia 06.12.2012 r., znak [...]. Natomiast drugie postępowanie dotyczy samowolnej przebudowy komina znajdującego się na budynku mieszkalno-usługowym zlokalizowanym przy ul. [...] w D., znak [...]. Obydwa postępowania mogą się toczyć niezależnie a rozstrzygnięcie jednego nie ma wpływu na rozstrzygniecie drugiego postępowania. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem, powinno pozostać w obiegu prawnym i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.