II SA/Gl 744/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.),, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o.o. w Z. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W dniu [...]. na drodze krajowej nr [...] w okolicach miejscowości K. przeprowadzono kontrolę drogową pojazdu marki[...]o numerze rejestracyjnym [...], który prowadziła dwuosobowa załoga D. G. i Ł B.. Kontrolowanym pojazdem wykonywany był krajowy transport drogowy w imieniu przedsiębiorcy [...] z siedzibą w Z. przy ul. [...]Podczas kontroli ustalono, że ostatni raz pobierano dane z karty kierowcy D. G. w dniu [...]., tj. 31 dni przed dniem kontroli. Natomiast ostatniego odczytu danych z karty kierowcy Ł D B dokonano w dniu [...]., tj. 36 dni przed dniem kontroli. Przebieg i ustalenia kontroli zostały zawarte w protokole nr [...]z dnia [...]r. [...]Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego pismem z dnia [...]r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego z urzędu. W toku postępowania w piśmie z dnia [...]. strona złożyła wyjaśnienia podnosząc, że zgodnie z rozporządzeniem Komisji (UE) nr 581/2010 maksymalne okresy na wczytanie danych obejmują wyłącznie dni zarejestrowanej działalności. Zatem nie ma obowiązku wczytywania danych co 28 dni, jeżeli kierowca przebywa na zwolnieniu chorobowym czy urlopie. W przypadku skontrolowanego kierowcy nie doszło do naruszenia wymienionego terminu na wczytanie danych, ponieważ w okresie Świąt Bożego Narodzenia kierowca przebywał na urlopie wypoczynkowym, a fakt ten został zapisany na karcie kierowcy. Decyzją z dnia [...]. nr [...][...]Wojewódzki Inspektora Transportu Drogowego działając na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym nałożył na [...]. karę pieniężną w wysokości [...]zł. W ocenie organu stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości w zakresie odczytu danych z karty kierowcy stanowi naruszenie § 4 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych. Narusza również art. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) nr 58/2010 z dnia 1 lipca 2010r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych. Jednocześnie w sprawie nie zachodzą okoliczności, które wskazywałyby, że podmiot wykonujący przewozy drogowe nie miał wpływu na powstałe naruszenie. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...]o. zarzucając naruszenie: - art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, - art. 107 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w nieprawidłowym powołaniu podstawy prawnej decyzji i nieprawidłowym uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie wyrażające się w niekompletności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji, - § 4 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych w zw. z pkt 3 preambuły i art. 1 ust. 2 i ust. 3 lit. b) rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 poprzez ich błędną wykładnię poleG.ącą na przyjęciu, że okresy maksymalne dotyczące obowiązku wczytywania danych z kart kierowców odnoszą się do dni kalendarzowych, a nie do dni zarejestrowanej działalności kierowcy. Strona podniosła, że organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w celu ustalenia rzeczywistego stanu sprawy, a wyjaśnienia strony pozostawił bez dalszego szczegółowego i wnikliwego rozpoznania. Natomiast ograniczenie postępowania dowodowego wyłącznie do sporządzenia protokołu kontroli jest sprzeczne z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnymi określonymi w art. 6, art. 7, art. 8 i art. 11 k.p.a. Także uzasadnienie decyzji zdaniem odwołującej się nie spełnia wymogów art. 107 § 1 i 3 k.p.a., ponieważ nie określa podstawy prawnej jej wydania i nie zawiera uzasadnienia faktycznego. Ponadto odwołująca powołując się na wyroki sądów administracyjnych oraz na przepisy rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 wskazała, że przy ustalaniu okresów na wczytanie danych z kart kierowcy należy uwzględniać wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, a nie dni kalendarzowe. Strona podkreśliła również, że przedsiębiorstwo nie ma obowiązku rejestrowania działalności kierowcy w tych dniach, w których kierowca nie prowadzi pojazdu i nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Dlatego w ocenie strony skoro obowiązek rejestracji aktywności kierowcy nie dotyczy wszystkich dni, to przedsiębiorstwo nie ma obowiązku wczytywania danych za wszystkie dni kalendarzowe. Tym samym organ I instancji powinien uwzględnić dni zarejestrowanej działalności kierowcy. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...]. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał zaskarżoną decyzję w całości w mocy. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że rozporządzenie Komisji nr 581/2010 określa jedynie maksymalne okresy wczytywania danych. Natomiast obowiązujący art. 10 ust. 5 lit. a ppkt ii) rozporządzenia nr 561/2006 (WE) dał Państwom Członkowskim kompetencję do określenia częstotliwości pobierania danych ze wskazaniem, że dopuszczalne jest określenie krótszych terminów wczytywania danych. Powyższe zostało zrealizowane przez § 3 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych wydanym na podstawie delegacji zawartej w art. 23a ustawy o systemie tachografów cyfrowych. Minister właściwy do spraw transportu, kierując się koniecznością zagwarantowania okresowego i regularnego pobierania danych z tachografu cyfrowego i karty kierowcy oraz przechowywania tych danych przez podmiot wykonujący przewozy drogowe z zachowaniem wymagań, określonych w rozporządzeniu (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającym rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającym rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 określił w drodze rozporządzenia, częstotliwość pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunki ich przechowywania przez podmioty wykonujące przewozy drogowe. W § 3 i 4 rozporządzenia w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych dokładnie zostały określone terminy pobierania danych z tachografu cyfrowego i z karty kierowcy. W przypadku tachografu cyfrowego podmiot wykonujący przewozy drogowe pobiera dane co najmniej raz na 90 dni, a z karty kierowcy - co najmniej raz na 28 dni. Wczytania danych dokonuje się za wszystkie dni kalendarzowe, bowiem terminy wczytywania danych zostały określone przepisami prawa materialnego. Natomiast zgodnie z przyjętymi regułami wykładni, ilekroć przepisy prawa materialnego wskazują termin oznaczony w dniach, przyjmuje się, że termin ten nadejdzie z upływem określonej w tym przepisie liczby dni kalendarzowych. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, przepisy rozporządzenia nr 581/2006 miałyby zastosowanie jedynie wtedy, jeśli Państwo Członkowskie określiłoby dłuższe okresy wczytywania danych, niż okresy maksymalne ustalone przez Komisję w tym rozporządzeniu. Organ wskazał również na niejednolitości orzecznictwa sądów administracyjnych w tym zakresie. Pismem z dnia [...].[...]wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych w związku z pkt 3 preambuły i art.1 ust.1 i ust. 3 lit. b rozporządzenia Komisji ( UE) nr 581/2010 w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców i art. 10 ust. 5 lit. a pakt i rozporządzenia ( WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że okresy maksymalne na wczytywanie danych z kart kierowców odnoszą się do dni kalendarzowych działalności przedsiębiorstwa, a nie do dni zarejestrowanej działalności kierowcy. Nadto zarzuciła naruszenie art. 92a ust.1 i ust. 6 oraz przepisu lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez ich bezpodstawne zastosowanie. Jak również naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, co wyraża się w niekompletności i niespójności uzasadnienia faktycznego i prawnego zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego w całości podtrzymał stanowisko oraz argumentacje zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazać należy, że Sąd podziela stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z dnia 3 listopada 2015r., sygn. akt II GSK 2396/14 oraz w piśmie Dyrektora Departamentu Transportu Drogowego Ministerstwa infrastruktury i Rozwoju z dnia 6 maja 2015r., w których wyrażono pogląd, iż w myśl § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007r. (Dz. U. Nr 159, poz. 1128 ze zm.), dane z karty kierowcy pobiera się, co najmniej raz na 28 dni. Natomiast według art. 1 pkt 3 lit. b rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010 z dnia 1 lipca 2010r. (Dz.U.UE.L.2010.168.16) w sprawie maksymalnych okresów na wczytanie odpowiednich danych z jednostek pojazdowych oraz kart kierowców (zwane dalej rozporządzeniem Komisji) maksymalny okres na wczytanie odpowiednich danych nie może przekraczać 28 dni w przypadku danych z karty kierowcy. Oznacza to, że podmiot wykonujący przewóz naruszy powyższy obowiązek w zakresie wykonywania przewozów, a tym samym podlegać będzie odpowiedzialności administracyjnej, jeżeli nie pobierze danych z karty kierowcy co najmniej raz na 28 dni. Tym niemniej istotne jest stwierdzenie czy termin ten dotyczy 28 dni kalendarzowych, czy też wyłącznie dni zarejestrowanej działalności kierowcy, którego dane mają zostać sczytane. Przepisy rozporządzenia Ministra Transportu nie dokonują na tym tle jakichkolwiek rozróżnień, co skłoniło organy do przyjęcia niekorzystnej dla przedsiębiorcy wykładni tych regulacji, a w rezultacie do nałożenia kary. Stanowisko organów w tym zakresie w ocenie Sądu nie jest jednak prawidłowe. Błąd wynika z faktu nie odniesienia się do obowiązku stosowania pkt 3 preambuły do rozporządzenia Komisji. Treść pkt 3 ww. preambuły w opublikowanym jego tłumaczeniu stanowi, że "określając maksymalne okresy na wczytanie danych, należy uwzględnić wyłącznie dni zarejestrowanej działalności". Należy jednak zauważyć, że w tej wersji tłumaczenia wskazanego przepisu preambuły, pojęcie "zarejestrowana działalność", powoduje pewne rozbieżności interpretacyjne. Nie może jednak budzić wątpliwości, że chodzi tu o uwzględnienie wyłącznie dni zarejestrowanych danych na karcie kierowcy, co wynika również z art. 10 ust. 5 lit. a – i) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniające rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, w którym określono obowiązki przedsiębiorstw transportowych w przedmiocie wczytywanie danych z jednostki pojazdowej oraz karty kierowcy z częstotliwością określoną przez Państwo Członkowskie. Potwierdza to również brzmienie oryginalnej wersji pkt 3 ww. preambuły w języku angielskim: "For the determination of the maximum periods within which data are to be downloaded, only days with a recorded activity should be counted." Kluczowym pojęciem w przedstawionym tekście jest "recorded activity". Jakkolwiek w języku angielskim sformułowanie "activity" oznacza kilka pojęć: - czynność, działalność, aktywność działanie, to już wyraz "recorded", oznacza głównie "nagrany", ewentualnie "odnotowany". Pojęcie to odnosi się więc bardziej do czynności faktycznej w postaci zapisanych danych na karcie kierowcy, a nie do pojęcia prawnego odnoszącego się do prowadzenia działalności gospodarczej. Organ I instancji oraz organ odwoławczy nie wyjaśniły przyczyn, dla których stosując art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym pominęły powyższy przepis rozporządzenia Komisji. Sąd podziela przy tym w pełni pogląd, że rozporządzenie Komisji nie mogło zostać pominięte przy ustalaniu okresu, w jakim skarżący miał sczytywać dane z kart kierowców ( por. wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015r., sygn. akt II GSK 2396/14 oraz wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2016r., sygn. akt II GSK 2677/14, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). O obowiązku stosowania się organu do przepisów rozporządzenia Komisji, decydowała treść art. 91 ust. 3 Konstytucji RP oraz związana z tym przepisem zasada zobowiązująca organy administracji do przestrzegania pierwszeństwa prawa wspólnotowego wobec prawa krajowego i odmowy stosowania prawa krajowego niezgodnego z prawem wspólnotowym. Należy zwrócić uwagę na treść art. 2 rozporządzenia Komisji, w myśl którego rozporządzenie to wiąże w całości i jest bezpośrednio stosowane w państwach członkowskich zgodnie z traktatami. Naruszając zasadę prymatu prawa unijnego nad prawem krajowym w niniejszej sprawie pominięto, iż dniami zarejestrowanej działalności (pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji) są dni, w których działalność kierowcy powinna być rejestrowana dla potrzeb skutecznej kontroli przestrzegania przez kierowcę i przedsiębiorstwo przepisów dotyczących czasu prowadzenia pojazdów i okresów odpoczynku ustanowionych rozporządzeniem (WE) nr 561/2006. Okresami składającymi się z dni nierejestrowanej działalności są te okresy, gdzie nie można przedsiębiorstwu przypisać ustawowego obowiązku rejestrowania działalności kierowcy, czyli dni w których kierowca nie prowadzi pojazdu i jednocześnie nie podlega obowiązkowi odpoczynku. Innymi słowy, nie są to wszystkie dni kalendarzowe, czy też dni zarejestrowanej działalności samego przedsiębiorstwa. Nie można zatem wymagać od adresata normy ustanawiającej wymóg wczytywania danych rejestrowanych, aby realizował ten wymóg także za dni, w których obowiązek rejestracji danych nie istniał. Stosowanie sankcji administracyjnej może wchodzić w grę tyko wówczas gdy istnieje w porządku prawnym wyraźna norma prawna podleG.ąca sankcjonowaniu. Ponieważ nie można powiązać wymogu rejestracji czasu pracy kierowcy z okresem jego zatrudnienia u przedsiębiorcy, to nie można karać za brak rejestracji danych, gdy kierowca nie wykonuje przewozu lub nie jest obowiązany odpocząć od wykonywania przewozu. Dlatego też organ winien uwzględniać w toku swych działań kontrolnych jedynie dni rejestrowane, czyli takie które powinny interesować organ z uwagi na cele regulacji nakładających ograniczenia w zakresie czasu pracy kierowcy. Wątpliwości co do tej kwestii nie pozostawiają opisane wyżej przepisy rozporządzenia Komisji (por.: wyrok NSA z dnia 3 listopada 2015r., sygn. akt II GSK 2396/14 dostępny : www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie konieczne jest zatem uzupełnienie postępowania wyjaśniającego na okoliczność ustalenia dni zarejestrowanej działalności w rozumieniu pkt 3 preambuły rozporządzenia Komisji (UE) nr 581/2010r. z dnia 1 lipca 2010r. w sprawie maksymalnych okresów na wczytywanie odpowiednich danych z jednostki pojazdowej oraz kart kierowców . Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 718 z późn. zm. dalej: "p.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany będzie uwzględnić przedstawioną powyżej argumentację Sądu oraz uzupełnić materiał dowodowy w podanym powyżej zakresie, dokonując rozważań, czy ustalone fakty miały wpływ na ustalenie wymaganego okresu do pobierania danych z karty kierowcy, zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 sierpnia 2007r. w sprawie częstotliwości pobierania danych z tachografów cyfrowych i kart kierowców oraz warunków przechowywania tych danych, jak i w rozumieniu pkt 3 ww. preambuły rozporządzenia Komisji.