II SA/Gl 744/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.),, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant specjalista Anna Koenigshaus, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lutego 2025 r. sprawy ze skargi G. G. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 10 kwietnia 2024 r. nr WINB-WOA.7722.234.2023.ZS w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z. (dalej w skrócie: "organ I instancji") postanowieniem z dnia 25 września 2023 r., nr [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (podany publikator: Dz. U. z 2023 r. poz. 682 z późn. zm., obecnie aktualny publikator tekst jednolity: Dz. U. z 2025 r. poz. 418, dalej w skrócie: "pr.b."), wstrzymał inwestorowi G. G. (dalej: "skarżący") roboty budowlane polegające na zarurowaniu rowu na działce nr [...] w Z. przy ul. [...] oraz poinformował o możliwości złożenia wniosku o legalizację, na podstawie art. 48a ust. 1 pr.b., w terminie 30 dni od dnia doręczenia niniejszego postanowienia, co wiąże się z koniecznością wniesienia opłaty legalizacyjnej w kwocie 125.000 zł., w celu uzyskania decyzji o legalizacji, jak też podał sposób obliczenia opłaty (art. 49d ust. 1 pkt 1 pr.b.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że w wyniku wniosku z dnia 14 lipca 2021 r. K.G. i T.G. (dalej: "uczestnicy postępowania") wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedmiotowej działce i w dniu 20 września 2023 r. przeprowadził oględziny, w konsekwencji decyzją z dnia 21 lutego 2022 r., nr [...], umorzył postępowanie (k. 14 akt administracyjnych). Jednakże stwierdził, że w południowym narożu działki znajduje się, nie objęte pozwoleniem na budowę z dnia 7 września 2020 r., dokonane w miesiącu czerwcu 2021 r., przemieszczenie mas ziemnych i nasyp wraz z niwelacją terenu oraz zarurowanie części naturalnego cieku wodnego rurą HDPE o długości 15 m i średnicy 600 mm (por. protokół k. 6 akt administracyjnych), które nie służą poprawie zdolności produkcyjnej gleby i ułatwieniu jej uprawy, jak też nie są to urządzenia melioracji wodnych (por. art. 386 pkt 6 w związku z art. 16 pkt 65 lit. a) i art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo wodne oraz art. 29 ust. 2 pkt 14 pr.b.). Zdaniem organu I instancji, już wykonane roboty budowlane należy traktować jako realizację budowli ziemnej, wymienionej w art. 3 pkt 3 pr.b., przy użyciu wyrobu budowlanego jakim jest rura, co powoduje zakwalifikowanie do obiektu budowlanego, który można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 pr.b. (por. art. 28 ust. 1 pr.b.). Nie zgodził się ze skarżącym, który określił przedmiotowy zakres robót jako budowę przepustu o przekroju wewnętrznym do 0,85 m2, gdyż zgodnie z definicją przepustu, to budowla stanowiąca najczęściej element korpusu drogowego lub nasypu budowlanego. Przedmiotowa rura nie służy celom komunikacyjnym i nie jest związana z budową drogi, dlatego nie można jej uznać za przepust, który zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 12 pr.b., został zwolniony z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę i zgłoszenia. Samo rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 30 maja 2000 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogowe obiekty inżynierskie i ich usytuowanie mówi o przepuście jako "o budowli o przeboju poprzecznym zamkniętym, przeznaczonym do przeprowadzenia cieków, szlaków wędrówek zwierząt dziko żyjących lub urządzeń technicznych przez korpus drogi". Odnosząc się do wysokości opłaty legalizacyjnej organ I instancji podał, że w przypadku budowy wymagającej decyzji o pozwoleniu na budowę oblicza się ją zgodnie z art. 59f pr.b., z tym że stawka opłaty podlega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu (por. art. 49d ust. 1 pr.b.). Opłata legalizacyjna stanowi zatem iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Dla niniejszej budowli ustalono współczynnik kategorii (k) - 5,0 (inne budowle), przy stawce 500 zł., a to dało opłatę legalizacyjną w wysokości 125.000 zł. W wyniku rozpoznania zażalenia wniesionego przez skarżącego, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach (dalej w skrócie: "ŚWINB") postanowieniem z dnia 10 kwietnia 2024 r., nr WINB-WOA.7722.234.2023.ZS, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 140 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 pr.b., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z dnia 25 września 2023 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia podał, że w niniejszej sprawie wypowiada się już kolejny raz, gdyż postanowieniem z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr [...], uchylił postanowienie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując, że nie określono adresata postanowienia, nie uzyskano informacji od organu administracji architektoniczno-budowlanej, czy wydano pozwolenie na budowę, a także nie powiadomiono stron o wszczęciu postępowania (k. 19 akt ). Zaznaczył, że w kasacyjnym postanowieniu wskazał, iż zarurowanie naturalnego cieku wodnego należy traktować jako wykonanie budowli, a tym samym powoduje zakwalifikowanie go do obiektu budowlanego. Na taki zakres robót wymagane było wcześniejsze uzyskanie pozwolenia na budowę. Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę wykonał przywołane powyżej zalecenia. Ustalił, że w zasobach archiwalnych organu administracji architektoniczno - budowlanej brak jest dokumentacji dotyczącej przedmiotowej budowy oraz zawiadomił strony o prowadzonym postępowaniu administracyjnym, pouczając o treści art. 10 k.p.a., oraz określił adresata nakazu - skarżącego. W oparciu o art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.b., wdrożył procedurę umożliwiającą zalegalizowanie powstałej samowoli budowlanej pod warunkiem, że skarżący będący inwestorem złoży wniosek o legalizację, przedłoży wymagane dokumenty oraz wniesie opłatę. Odnosząc się do zarzutów zażalenia ŚWINB wskazał, że decyzja organu I instancji z dnia 19 grudnia 2022 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzją z dnia 15 lutego 2024 r., znak [...]. Jednocześnie poinformował, że wskazane w zażaleniu rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu [...] oraz postanowienie z dnia 10 sierpnia 2023 r., nr [...] zapadło w odmiennych okolicznościach stanu faktycznego aniżeli występujące w niniejszej sprawie, a skarżący nie był stroną tego postępowania. Pismem z dnia 15 maja 2024 r. skarżący złożył skargę na powyższe postanowienie ŚWINB z dnia 10 kwietnia 2024 r., któremu zarzucił naruszenie: - art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.b., poprzez, błędną wykładnię i uznanie, że dopuścił się budowy obiektu budowlanego oraz dokonał regulacji hydrologicznej zarurowania części naturalnego cieku wodnego, na którego wzniesienie lub wykonanie wymagane jest uzyskanie pozwolenia prawnobudowlanego, podczas kiedy właściwa ocena przeprowadzonych prac, ich właściwości oraz znaczenia funkcjonalnego, nie daje takich podstaw; - art. 48 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 12 pr.b., poprzez pominięcie katalogu obiektów i robót budowalnych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, tj. przepustów o przekroju wewnętrznym do 0,85 m2 w związku z definicją zawartą w art. 29 ust. 2 pkt 12 pr.b., co w konsekwencji doprowadziło do wadliwego przyjęcia, iż wykonane prace powinny być objęte pozwoleniem na budowę; - art. 179 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (obecnie t. jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1087, dalej: "pr.w.") w zw. z art. art 3 pkt 3 pr.b., przez nieprawidłowe i nieuprawnione przyjęcie, że rów na przedmiotowej działce stanowi budowlę ziemną, czy też urządzenie melioracji wodnej; - art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art 83 pr.b., przez utrzymanie w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego w sytuacji, kiedy w obrocie prawnym funkcjonuje wydana na podstawie art. 49e ust. 1 i art. 83 ust. 1 pr.b., decyzja organu I instancji z dnia 19 grudnia 2022 r., zawierająca nakaz rozbiórki "zarurowania" rowu, od której złożone zostało odwołanie z dnia 4 stycznia 2023 r.; - art. 7 w związku z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez ich niezastosowanie, polegające na wydaniu postanowienia z naruszeniem zasad praworządności wobec braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w tym jej aktualizacji, co doprowadziło do wadliwego zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 pr.b. Końcowo skarżący wniósł o uchylenie w całości postanowienia ŚWINB oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, oraz umorzenie postępowania administracyjnego, jak również zasądzenie kosztów postępowania. Zwrócił uwagę, że pismem z dnia 4 października 2021 r. skierował do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Nadzór Wodny w Z., wniosek o wydanie opinii i warunków technicznych, celem legalizacji istniejącego zarurowania cieku wodnego. W odpowiedzi uzyskał pismo z dnia 17 stycznia 2023 r. stwierdzające, iż jego działka nie jest objęta ewidencją melioracji urządzeń wodnych i gruntów zmeliorowanych. Dodatkowo, postępowanie w tej sprawie zostało zainicjonowane przez uczestników postępowania, którzy obecnie, wobec korzyści wynikających z bezpiecznego zabezpieczenia przepływu rowu, złożyli oświadczenie z dnia 6 maja 2024 r., w którym poinformowali, że nie są zainteresowani dalszym prowadzeniem postępowania oraz odstępują od jakichkolwiek skarg i roszczeń (k. 6 akt sądowoadministracyjnych). ŚWINB w odpowiedzi na skargę z dnia 3 czerwca 2024 r. wniósł o jej oddalenie. W dniu [...] r. zmarł jeden z uczestników postępowania – T.G. (akt zgonu k. 61 akt sądowoadministracyjnych). Postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2024 r. sprawa została skierowana na rozprawę. Na rozprawie w dniu 10 lutego 2025 r. skarżący podtrzymał zarzuty osobistej skargi z dnia 15 maja 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej (por. A. Kabat: Prawo do sądu jako gwarancja ochrony praw człowieka w sprawach administracyjnych [w:] Podstawowe prawa jednostki i ich sądowa ochrona, Warszawa 1997, s. 231). Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 935, zwanej dalej w skrócie: "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy (por. uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09). Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z dnia 9 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 795/07). Dokonując, pod takim kątem, kontroli zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, Sąd stwierdził, że nie naruszają one prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (pr.b.). Zgodnie z tym artykułem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia budowlanego lub zgłoszenia. Zgodnie z art. 28 ust. 1 pr.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W rozpatrywanej sprawie jest bezsporne, że pozwolenie budowlane udzielone decyzją z dnia 7 września 2020 r., nr [...], dotyczyło tylko budowy domu i nie obejmowało obiektu budowlanego wykonanego przez skarżącego w miesiącu czerwcu 2021 r., w południowym narożu działki nr [...] w Z., przy ul. [...] (por. protokół z dnia 20 września 2020 r., k. 6 akt administracyjnych). W tym miejscu należy zaznaczyć, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte w trybie art. 61 § 4 k.p.a. (k. 22). Z tego powodu skarżący, wobec złożonego przez uczestników postępowania oświadczenia z dnia 6 maja 2024r., nie mógł wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, domagać się umorzenia postępowania sądowoadministracyjnego, bowiem organ nadzoru budowlanego z urzędu prowadził proces legalizacji. Nie ulega wątpliwości, że budowle ziemne takie jak na przykład wały, nasypy, wykopy nawet jeśli powstają na działce niezależnie od budowy domu podlegają przepisom prawa. Uzyskanie pozwolenia na zasypanie rowu, jego przeniesienie, ewentualnie zamknięcie w "rurę", czy też obudowę będzie możliwe wyłącznie wtedy, gdy jest to zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego lub decyzją o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 3 pkt 3 pr.b. pod pojęciem budowli należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, w przepisie tym wymieniono między innymi budowle ziemne oraz konstrukcje oporowe. Użycie w tym przepisie sformułowania "jak" w wyliczeniu rodzajów budowli świadczy o tym, że ich katalog wymieniony w słowniku pojęć pr.b. nie jest katalogiem zamkniętym. Mimo zatem, iż ustawodawca wśród przykładów budowli wymienia ogólnie "konstrukcje oporowe", to nie ulega wątpliwości, że wszelkiego tego rodzaju konstrukcje są też budowlami, bowiem stanowią efekt zamierzonych w określonym celu robót budowlanych. Budowa ziemnych konstrukcji oporowych, mających być zabezpieczeniem przed osuwaniem się ziemi, z wykorzystaniem elementów budowlanych, nie została zakwalifikowana jako zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, zatem ma do nich zastosowanie art. 28 ust. 1 pr.b. i obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. Budowla ziemna oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia, czyli jest wykonana w gruncie lub z gruntu. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał czy kopiec, które mają charakter kubaturowy o określonej konstrukcji i funkcji użytkowej bądź też roboty niwelacyjne, na skutek których doszło do celowego nawiezienia czy przemieszczenia mas ziemi, aby dokonać powiększenia płaskiej części terenu. Przepusty są powszechnie stosowane zarówno jako dreny poprzeczne, odciążające odwodnienie rowów przydrożnych, jak i do przepuszczania wody pod drogą przy naturalnym drenażu i przeprawach przez strumienie, co w rozpatrywanej sprawie nie ma miejsca. Nie ulega wątpliwości, że zakres prac opisanych na wstępie niniejszego uzasadnienia, czyli przemieszczenie mas ziemnych i wykonanie nasypu wraz z niwelacją terenu oraz zarurowanie części naturalnego cieku wodnego rurą HDPE o długości 15 m i średnicy 600 mm, nie stanowi przepustu. Zamontowana rura odpływowa ma za zadanie regulację poziomu wody na działce skarżącego oraz odprowadzenie jej nadmiaru i nie można zaliczyć jej do urządzeń melioracyjnych. Tym bardziej, że już wcześniej skarżący decyzją z dnia 3 września 2020 r. skarżący uzyskał wyłączenie gruntu z produkcji rolnej (k. 9 akt). Organ I instancji w sposób poprawny przedstawił zarówno typizację poszczególnych obiektów opartą o przepisy pr.b., jak i Prawa wodnego. Argumentacja ta była spójna i wyczerpująca, tym samym wykazał, ze sprostał wymogom zasady prawdy obiektywnej, jak również poprzedził rozstrzygnięcie oceną całokształtu okoliczności sprawy, co dostrzegł ŚWINB. Sporny obiekt nie należy również do katalogu obiektów zwolnionych z uzyskania pozwolenia na budowę, dlatego skarżący na budowę tego obiektu powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Tym samym dopuścił się samowoli budowlanej, która powstała wraz z rozpoczęciem budowy i trwa przez cały czas jej prowadzenia oraz również po jej zakończeniu, aż do momentu likwidacji lub legalizacji. Zdarzeniem prawnym jest zatem samowola budowlana a nie jedynie inicjujące ją działania. W tej sytuacji należy stwierdzić, że organy orzekające w sprawie prawidłowo uznały zasadność zastosowania trybu określonego w art. 48 pr.b., gdyż spełnione zostały przesłanki określone w tym przepisie, tj. budowa obiektu została rozpoczęta bez wymaganego pozwolenia na budowę, a roboty wykonane przez skarżącego jako inwestora wymagały jego uzyskania. W okolicznościach niniejszej sprawy prawidłowo przyjęto, że zasadne było wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych związanych z samowolną budową. Powyższe powoduje, że za niezasadne uznać należy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak też prawa materialnego. Organy w sposób prawidłowy zgromadziły i oceniły materiał dowodowy sprawy. Kwalifikacja wykonanych robót budowlanych nastąpiła w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy, na podstawie przeprowadzonej kontroli i oceny stanu wykonanych robót budowlanych, oświadczeń skarżącego oraz wykonanej na miejscu dokumentacji zdjęciowej. Nie było zatem potrzeby dalszego wyjaśniania jej stanu faktycznego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenia przywołane w treści niniejszego uzasadnienia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl.