II SA/Gl 746/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [A] Sp. z o.o. w Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. z dnia [...] r. nr [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. na rzecz skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wójt Gminy P. decyzją z dnia [...] r. nr [...] wymierzył [A] sp.z o.o. ul. [...]; Z. karę pieniężną, w wysokości 600 zł, za przekazanie po terminie sprawozdania w zakresie gospodarki odpadami. Podstawą wymierzenia kary były art. 9x ust 1 pkt 5 i art. 9n ust 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 6 lutego 2017 r. do urzędu wpłynęło sprawozdanie podmiotu [A] Sp. z o.o., które zostało nadane w polskiej placówce pocztowej w dniu 1 lutego 2017 r., tj. z naruszeniem terminu określonego w ustawie, gdzie termin ten określono na dzień 31 stycznia. W dniu 21 lutego 2017 r. [A] sp. o.o. wyjaśniła, iż nadanie sprawozdania nastąpiło w dniu 31 stycznia .2017 r., czyli z zachowaniem terminu ustawowego. W związku z rozbieżnościami pomiędzy wyjaśnieniami podmiotu a danymi uzyskanymi z serwisu emonitoring. Wójt Gminy P. w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz podjęcia prawidłowej decyzji wystąpił do Poczty Polskiej S.A. Biura Kontroli i Zarządzania Bezpieczeństwem Działu Operacyjnego w K. z prośbą o wskazanie prawidłowego terminu nadania przesyłki. Z odpowiedzi Poczty Polskiej S.A., wynika, że przedmiotowa przesyłka została nadana w dniu 1 lutego 2017 r. Od decyzji organu I instancji odwołanie złożyła [A] sp. o.o. argumentując, iż sprawozdanie zostało złożone w terminie, tj. dnia 31 stycznia 2017 r. W tym zakresie powołała się na treść art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a. Przedłożyła również kopię nadawczej książki pocztowej, gdzie widnieje pieczęć datownika z datą nadania 31 stycznia 2017 r. Poinformowała również organ, iż rozbieżności dotyczące daty nadania przesyłki wynikają z tego, iż w sposób nieprawidłowy została ustalona opłata pocztowa, dlatego faktycznie przesyłka opuściła urząd pocztowy dnia 1 lutego 2017 r. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy. Uznało, iż zarówno ustalenia dokonane przez Wójta Gminy P., jak i wywiedzione z nich skutki prawne są prawidłowe. Uznało, iż sprawozdanie zostało złożone w dniu 6 lutego 2017r., kiedy to dotarło do siedziby organu. Wskazało, że terminy w k.p.a. dzielą się na procesowe oraz materialne. Termin procesowy to termin np. oznaczający okres do dokonania pewnej czynności procesowej, data danej czynności procesowej. Natomiast termin materialny to okres, w ciągu którego może nastąpić ukształtowanie praw i obowiązków. Termin, o którym mowa w art. 9n ust 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest terminem materialnym, złożenie sprawozdania jest bowiem czynnością materialno- techniczną. Skargę na tę decyzję do tutejszego Sądu złożyła [A] sp. z o.o. z siedzibą w Z. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika domagając się: - uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy P. oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, - zasądzenia kosztów postępowania, - przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu w postaci kopii książki nadawczej [A] sp. z o.o. z dnia 31 stycznia 2017 r., na okoliczność treści dokumentu, w szczególności dochowania przez skarżącą terminu na przekazanie sprawozdania, W uzasadnieniu zarzuciła organowi administracji naruszenie: 1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. za art. 107 § 3 kpa poprzez naruszenie przez organ II instancji zasady ogólnej prawdy obiektywnej, zaniechanie przez organ II instancji wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie oraz nie zawarciu w uzasadnieniu decyzji wskazań organu II instancji dotyczących oceny dnia rzeczywistego przekazania (nadania w placówce pocztowej) przez skarżącą sprawozdania za II półrocze 2016 r.; poczynienie przez organ II instancji ustaleń w tej materi było istotne wobec rozbieżności twierdzeń skarżącej i organu I instancji w zakresie daty nadania przesyłki poleconej nr [...] (31 stycznia 2017 r. vs 1 lutego 2017 r.); 2) art. 8 kpa poprzez naruszenie przez organ II instancji (ale i organ I instancji) zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, poprzez władcze rozstrzygnięcie o obowiązkach skarżącej (nałożenie sankcji administracyjnej w postaci administracyjnej kary pieniężnej) w sytuacji zachowania się przez skarżącą w sposób zgodny z jednym z możliwych sposób interpretacji niejasnych norm prawnych; 3) art. 15 kpa oraz art. 127 § 1 i § 2 kpa i ustanowionej w tych przepisach zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego poprzez zaniechanie przez organ II instancji ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy; działania organu II instancji w rzeczywistości (pomimo odmiennych twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji) miały charakter kontrolny, nie merytoryczny; organ nie rozpoznał sprawy ponownie (w szczególności w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego dotyczącego rozbieżnego stanowiska skarżącej i organu I instancji dotyczącego daty nadania w placówce pocztowej przesyłki poleconej nr [...]), lecz skupił się na ocenie decyzji organu I instancji w świetle zarzutów zawartych w odwołaniu skarżącej; 4) naruszenie art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa w związku z art. 6, 7 i 8 kpa poprzez zastosowanie przepisów prawa materialnego (ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) pomimo braku niezbędnych przesłanek tam określonych, niewyjaśnienie sprawy oraz ustalenie błędnego stanu faktycznego w sprawie, a to poprzez uznanie, że skarżąca przekazała Wójtowi Gminy P. sprawozdanie za II półrocze 2016 r. po terminie określonym w art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, które to naruszenia mogły mieć (i miały) istotny wpływ na treść decyzji wydanej przez organ II instancji. Naruszenia te doprowadziły bowiem do ostatecznego orzeczenia wobec skarżącej nieuzasadnionego obowiązku zapłaty administracyjnej kary pieniężnej, w postępowaniu o błędnie ustalonym stanie faktycznym oraz przeprowadzonym z naruszeniem szeregu zasad ogólnych postępowania administracyjnego. 5) art. 9n ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: "ustawa UCiPG") w zw. z art. 57 § 5 pkt 2 kpa poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że termin na złożenie sprawozdań półrocznych ma charakter materialny, do którego nie stosuje się zasad określonych w art. 57 § 5 kpa, podczas gdy ww. termin ma charakter co najmniej mieszany, materialno-procesowy, zatem przekazanie sprawozdania poprzez jego nadanie przesyłką poleconą w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, w terminie określonym w art. 9n ust. 2 ustawy UCiPG winno zostać uznane za przekazanie sprawozdania w terminie 6) art. 9n ust. 1 i 2 ustawy UCiPG poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że "przekazanie" sprawozdania organowi oznacza jego wpływ do organu, zatem datą "przekazania" jest "data wpływu do kancelarii organu", podczas gdy ustawodawca nie zrównuje ww. pojęć, co nakazuje przyjąć konkluzję, że spełnienie nieprecyzyjnego i niezdefiniowanego prawnie obowiązku "przekazania" sprawozdania może nastąpić poprzez nadanie sprawozdania przesyłką pocztową, za pośrednictwem operatora publicznego; 7) art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy UCiPG poprzez jego zastosowanie i nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za przekazanie sprawozdania za II półrocze 2016 r. o po terminie, w sytuacji gdy brak było podstawy do zastosowania tego przepisu, gdyż sprawozdanie zostało złożone ("przekazane" - verba legis) przez skarżącą w terminie; 8) art. 9zd ust. 1 ustawy UCiPG poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie przez organ II instancji w mocy decyzji organu I instancji, w której organ ten bez podstawy prawnej orzekł w wydanej decyzji o obowiązku uiszczenia nałożonej kary pieniężnej w określonym terminie, podczas gdy obowiązek uiszczenia kary pieniężnej istnieje z mocy prawa i brak podstaw prawnych do zamieszczania zapisu zawartego w pkt 2 decyzji Wójta Gmina P. z [...] r. w sentencji decyzji administracyjnej; 9) art. 9zf ustawy UCiPG w zw. z art. 12 § 6 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (dalej: "op") poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na niezastosowaniu przez organy obu instancji wykładni systemowej przedmiotowych przepisów, co doprowadziło do błędnego i nieuprawnionego wniosku, iż przekazanie sprawozdania poprzez jego nadanie przesyłką listową za pośrednictwem operatora publicznego nie następuje w dniu nadania przedmiotowej przesyłki; - które to naruszenia miały wpływ na wynik sprawy, gdyż błędna wykładnia/niezastosowanie ww. przepisów prawa materialnego doprowadziły do bezpodstawnego nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania za II półrocze 2016 r. Odpowiadając na skargę SKO w B. wniosło o jej oddalenie. Wskazało, że problem charakteru prawnego terminu do złożenia sprawozdania budzi spore wątpliwości interpretacyjne. Podkreśliło, że w jego ocenie sprawozdanie nie zostało nadane w wymaganym terminie. W związku z tym w sytuacji gdy sprawozdanie wpłynęło do organu w dniu 6 lutego 2017r. należy przyjąć, że nałożenie kary za złożenie sprawozdania po terminie było zasadne i zgodne z prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Rozstrzygana sprawa dotyczy zasadności wymierzenia skarżącej kary pieniężnej za uchybienie terminu do złożenia sprawozdania w zakresie gospodarowania odpadami. Obowiązek taki wynika wprost z treści art. 9n ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2017 r. poz. 1289). W świetle ustępu 1 tego artykułu "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań". Jednocześnie zgodnie z ustępem drugim wspomnianego przepisu "sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy". Podstawą wymierzenia kary w sprawie był zaś art. 9x ustawy. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organy administracji wskazały, iż złożenie sprawozdania nastąpiło z opóźnieniem. Świadczyć o tym mają dwie okoliczności. Pierwsza, to fakt, iż na kopercie zawierającej przesłane do organu I instancji sprawozdanie widnieje data 1 lutego 2017 r. Druga to data doręczenia sprawozdania do siedziby organu, co nastąpiło dopiero do 6 lutego 2017 r. Na początku Sąd odniesie się do pierwszej z wyżej wymienionych okoliczności. Jak wynika z akt administracyjnych pracownik skarżącej spółki złożył korespondencję w urzędzie pocztowym dnia 31 stycznia 2017 r. Świadczy o tym pieczęć datownika znajdująca się na pocztowej książce nadawczej. Wśród wymienionych tam przesyłek jest również ta, skierowana do Wójta Gminy P., zawierająca sprawozdanie będące przedmiotem rozpatrywanej sprawy. Następnie skarżąca została poinformowana (dzień po dokonaniu czynności nadania przesyłek), iż błędnie ustalono wysokość opłaty pocztowej. Błąd ten został naprawiony następnego dnia, czyli 1 lutego 2017 r. I taka data nadania widnieje na kopercie zawierającej przesyłkę. W ocenie składu orzekającego nie oznacza to jednak, iż faktyczne nadanie nastąpiło 1 lutego 2017 r. Czynność związana z wysłaniem została dokonana 31 stycznia 2017 r. Okoliczność, że stempel pocztowy nosi datę o dzień późniejszą wynika jedynie ze sporu pomiędzy skarżącą a operatorem co do wysokości należnej opłaty pocztowej i w żaden sposób nie może wpływać na ocenę terminowości dokonania nadania przesyłki przez [A] sp.z o.o. Drugie zagadnienie, czyli ustalenie charakteru terminu, o którym mowa w art. 9n ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest znacznie trudniejsze do rozstrzygnięcia. Uznanie wspomnianego terminu za "materialny", wskazywałoby konieczność takiego postępowania przedsiębiorcy, aby sprawozdanie znalazło się w siedzibie organu w terminie, o którym mowa w art. 9n ust. 2 ustawy. To skutkowało by zaś koniecznością jego przesłania z odpowiednim wyprzedzeniem. Każde uchybienie (niekoniecznie spowodowane przez przedsiębiorcę – ale np. z winy operatora usług pocztowych) uzasadniało by nałożenie kary, o której mowa w art. 9x ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Istnieje również możliwość uznania terminu, o którym mowa w art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach za procesowy (bądź materialno-procesowy). To by oznaczało, że kluczowe znaczenie dla ustalenia spełnienia obowiązku złożenia sprawozdania w terminie jest dochowanie terminu nadania przesyłki zawierającej sprawozdanie w siedzibie operatora. W tym przypadku należy dopuścić możliwość zastosowania rozwiązania przewidzianego w art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym "termin uważa się za zachowany, jeżeli przed jego upływem pismo zostało [...] nadane w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe". Problematyka powyższa byłą już przedmiotem orzeczeń sądów administracyjnych. Warto tu wskazać przede wszystkim wyrok tutejszego Sądu z dnia 29 sierpnia 2014 r. (sygn. II SA/Gl 433/14 – za www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Skład orzekający uznał w nim, że termin, o którym mowa w art. 9n ust. 2 ustawy o czystości i porządku w gminach ma charakter materialnoprawny. Jak wskazał Sąd "w dualistycznym podziale należy zatem zakwalifikować go jako materialny bądź przynajmniej zbliżony do materialnego. Wprawdzie bowiem obowiązek przekazania organowi sprawozdania z jego upływem nie wygasa jednak niemożliwym jest po jego upływie terminowe zrealizowanie przewidzianego ustawą obowiązku, a nadto opóźnienie rodzi przewidziane ustawą sankcje. Tym samym nie może odnosić się do niego art. 57 § 5 pkt 2 k.p.a.". Sąd ten zakwestionował jednak brak możliwości uznania, iż kluczowy w zakresie dochowania analizowanego terminu jest termin dostarczenia przesyłki do organu wskazując, że "regulacja zawarta w przywołanej ustawie, poza określeniem w art. 9n ust. 2 terminu do przekazania sprawozdania kwartalnego ("Sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy") nie określa, czy czynność ta winna być dokonana bezpośrednio w organie, czy też może być zrealizowana również pośrednio, np. za pośrednictwem operatora publicznego. Brak zaś regulacji w tym zakresie nie może skutkować przyjęciem, iż decydująca jest data wpływu sprawozdania do organu". Identyczne praktycznie stanowisko w sprawie zajmowały składy orzekające Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie (w wyroku z dnia 10 kwietnia 2015 r. sygn. II SA/Rz 1278/14), czy w Warszawie (w wyroku z dnia 12 lutego 2014 r. sygn. VIII SA/Wa 958/13). Powyższe orzeczenia spotkały się co prawda z aprobatą doktryny, jednakże wskazywano, iż ich uzasadnienia nie są przekonujące i budzą wątpliwości. Dotyczyły one faktycznego braku rozstrzygnięcia przez składy orzekające, co do charakteru terminu, o którym mowa w art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Por. B. Draniewicz, Składanie sprawozdań a terminy [w] Recykling z 2015 nr 1. Przedstawiona wyżej argumentacja wskazuje, że przepis art. 9n ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach został sformułowany w sposób niejasny. Jego wykładnia językowa oraz wykazanie materialno prawnego charakteru wskazywało by na konieczność przyjęcia stanowiska, iż sprawozdanie, o którym wyżej mowa winno znaleźć się w siedzibie organu do dnia 31 stycznia danego roku. Jednakże wykładnia celowościowa, a także przedstawione wyżej orzecznictwo sądów administracyjnych i poglądy doktryny uzasadniają tezę, iż we wskazanym terminie wystarczające jest nadanie przesyłki zawierającej sprawozdanie w placówce operatora. Biorąc pod uwagę powyższe skład orzekający w niniejszej sprawie uznaje, iż niedopuszczalny jest w demokratycznym państwie prawa stan, gdy ukaranie podmiotu jest uzależnione od przyjęcia takiej a nie innej wykładni budzących spore wątpliwości interpretacyjne przepisów. Dlatego też zasadne jest tu zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 7a § 1 k.p.a., który to przepis obowiązywał już w dacie orzekania rzez organ II instancji. Zgodnie ze wspomnianym przepisem " jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Na gruncie rozpatrywanej sprawy art. 9n ust. 2 w związku z art. 9x ust. 1 pkt 5 należy uznać za przepisy nakładające na stronę obowiązek (odpowiedniego zachowania się we wskazanym terminie). Jednocześnie wspomniane przepisy, co wcześniej wykazano, budzą znaczące wątpliwości interpretacyjne. Organ II instancji powyższe wątpliwości winien był rozstrzygnąć na korzyść skarżącej, czyli uznać, iż wystarczające jest w sprawie nadanie do dnia 31 stycznia 2017 r. sprawozdania w placówce operatora pocztowego. Nie można w rozpatrywanej sprawie wykazać, że "sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ". Sąd nie stwierdził także występowania w sprawie przesłanek, o których mowa w art. 7a § 2 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy P. Nadto na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. Sąd umorzył postępowanie administracyjne stwierdzając brak przesłanki określonej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gmninach. Skarżaca spółka złożyła bowiem w terminie sprawozdanie w zakresie gospodarowania odpadami. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.