II SA/Gl 748/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant specjalista Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2014 r. sprawy ze skargi Gminy J. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych 1) uchyla zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze w części dotyczącej § 2 ust. 1, 4 i 5 załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...]r., 2) w pozostałym zakresie skargę oddala. Wojewoda Śląski rozstrzygnięciem nadzorczym Nr NPII.4131.1.73.2014 z dnia 4 kwietnia 2014 r. działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym) stwierdził nieważność uchwały Nr XXXIX/402/14 Rady Gminy Jasienica z dnia 27 lutego 2014 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych oraz warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Jasienica, w części określonej w: – § 2 ust. 1, 4 i 5 załącznika Nr 2 do uchwały, jako niezgodnej z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 r., Nr 5, poz. 13 z późn. zm., zwanej dalej jako ustawa lub ustawa o publicznym transporcie zbiorowym); – § 3 ust. 4 załącznika Nr 2 do uchwały w zakresie wyrazów: "rozmieszczania plakatów i ogłoszeń oraz" jako niezgodnej z art. 15 ust. 2 ustawy w związku z art. 63a ustawy z dnia 20 maja 1971 roku Kodeks wykroczeń (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 482 z późn. zm.). W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia stwierdził, że zakwestionowanym przepisem § 2 ust. 1 załącznika Nr 2 do uchwały Rada postanowiła, że udostępnienie przewoźnikom przystanków komunikacyjnych następuje na podstawie umowy, zawieranej na pisemny wniosek składany w Urzędzie Gminy Jasienica, do którego należy dołączyć wymienione w tym przepisie dokumenty. Przepisem § 2 ust. 4 załącznika Nr 2 do uchwały Rada określiła przypadki, w których Wójt Gminy Jasienica może odmówić wydania zgody na korzystanie z przystanków komunikacyjnych. Natomiast uregulowaniami ust. 5 tego przepisu zobowiązała przewoźnika do pisemnego powiadomienia Wójta Gminy Jasienica, z miesięcznym wyprzedzeniem, o planowanych zmianach, które mają wpływ na informacje zawarte w dokumentach załączonych do wniosku lub o planowanym zaprzestaniu działalności przewozowej. Zaś, przepisem § 3 ust. 4 załącznika Nr 2 do uchwały, Rada wprowadziła zakaz rozmieszczania na terenie przystanków komunikacyjnych plakatów i ogłoszeń, bez zgody Wójta Gminy Jasienica. Zdaniem organu nadzoru regulacje te są sprzeczne z prawem. Podstawę prawną do podjęcia uchwały w przedmiotowej sprawie stanowi przepis art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Zgodnie z jego brzmieniem określenie przystanków komunikacyjnych i dworców, których właścicielem lub zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, udostępnionych dla operatorów i przewoźników, oraz warunków i zasad korzystania z nich, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Uchwała ta, niewątpliwie stanowi akt prawa miejscowego. Jej charakter normatywny przesądza o konieczności formułowania zawartych w niej postanowień jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego. Oznacza to, że wszystkie unormowania takiej uchwały muszą precyzyjnie realizować delegację ustawową i nie mogą swym zakresem przekraczać jej granic. Zarówno warunki, jak i zasady korzystania, o których mowa w normie kompetencyjnej, wyznaczają pewien obszar, w ramach którego rada może je swobodnie kształtować. Nie oznacza to jednak zupełnej dowolności. Rada ma obowiązek ściśle się trzymać ram wyznaczonych zarówno przez ustawę, jak i naturę materii, którą w ramach danego upoważnienia ustawowego reguluje. Tak wyznaczone granice powodują, że w ramach powyższego upoważnienia ustawowego nie można zdaniem Wojewody, jako warunków i zasad, potraktować regulacji wprowadzonych w § 2 ust. 1, 4 i 5 załącznika Nr 2 do kwestionowanej uchwały gdyż nie znajdują one uzasadnienia w przywołanym w podstawie prawnej uchwały przepisie art. 15 ust. 2 ustawy. Stwierdził też organ nadzoru, że rada gminy formułując postanowienia uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego nie tylko nie może nimi wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia, ale i naruszać innych powszechnie obowiązujących przepisów prawa. Stąd też - stosownie także do konstytucyjnej hierarchii źródeł prawa - akty prawa miejscowego nie powinny w żaden sposób regulować materii należącej do przepisów wyższego rzędu i tymi przepisami normowanej (nawet, jeśli taka regulacja stanowiłaby jedynie powtórzenie obowiązującego przepisu). Ponowne uregulowanie przez radę gminy materii ustawowej zawsze będzie prowadzić do sprzeczności z obowiązującym w tym zakresie przepisem ustawy, i to nie tylko w przypadkach, w których regulacje uchwały w sposób oczywisty normują określone zagadnienia wbrew obowiązującym przepisom prawa. Również i modyfikacja, czy powtórzenie przepisów ustawy może wypaczyć ich sens. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony, czy zmodyfikowany przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, co może spowodować całkowitą lub częściową zmianę intencji prawodawcy. W tym względzie Wojewoda Śląski powołał się na wymienione w rozstrzygnięciu nadzorczym wyroki sądów administracyjnych. Zgodnie z orzecznictwem tych sądów tego rodzaju wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa. W tym kontekście za niezgodną z prawem należało uznać regulację przepisu § 3 ust. 4 załącznika Nr 2 do uchwały, którym Rada wprowadziła zakaz rozmieszczania na terenie przystanków komunikacyjnych plakatów i ogłoszeń, bez zgody Wójta Gminy Jasienica. Czyn, którego dokonywania zabrania ten przepis uchwały jest objęty sankcją art. 63a § 1 ustawy Kodeks wykroczeń. Zatem ustalenie takiego zakazu w uchwale, w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych do jego ustalania, a sprawy te uregulowane już zostały w ustawie, stanowi istotne naruszenie prawa. Z uwagi na powyższe, zdaniem Wojewody Śląskiego, stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały we wskazanych częściach jest uzasadnione i konieczne. W skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygniecie nadzorcze Wójt Gminy Jasienica działając w imieniu Rady Gminy Jasienica w oparciu o uchwałę tej Rady z dnia 29 kwietnia 2014 r. (o wniesieniu skargi na to rozstrzygniecie nadzorcze) wniósł o jego uchylenie w całości jako podjętego z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, polegającym na błędnym przyjęciu, że zakwestionowane nim przepisy są sprzeczne z prawem i nie znajdują uzasadnienia w tym przepisie oraz z naruszeniem art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, poprzez przyjęcie, iż uchwała jest sprzeczna z prawem. Wniesiono również o obciążenie Wojewody Śląskiego kosztami postępowania w sprawie. W uzasadnieniu skargi stwierdzono, że podejmując kwestionowane rozstrzygniecie nadzorcze Wojewoda Śląski stwierdził jedynie, że zakwestionowane przepisy uchwały nie znajdują uzasadnienia w treści art. 15 ust. 2 ustawy, nie uzasadnił jednak na czym sprzeczność z tym przepisem miałaby polegać, a w szczególności, iż naruszenie tego przepisu jest istotne w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak tego uzasadnienia stanowi naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie z którym rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Skutkuje to przyjęcie wadliwości zaskarżonego aktu nadzoru, co uzasadnia jego uchylenie. Zastosowanie przewidzianego tym przepisem środka nadzoru uwarunkowane jest bowiem zdaniem skarżącej od wcześniejszego niebudzącego wątpliwości wykazania sprzeczności postanowień uchwały z prawem, poprzez wyjaśnienie sensu przepisów, które w ocenie organu nadzoru zostały naruszone oraz wypływających z tych przepisów dyrektyw (nakazów i zakazów). Brak uzasadnienia faktycznego i prawnego rozstrzygnięcia uniemożliwia zdaniem skarżącej odniesienie się do sformułowanego w rozstrzygnięciu zarzutu podjęcia zakwestionowanych przepisów uchwały z naruszeniem art. 15 ust. 2 ustawy. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie podkreślając, że w rozstrzygnięciu nadzorczym podano normy prawne, z którymi są sprzeczne kwestionowane przepisy uchwały. Powołano tam szeroko orzecznictwo na poparcie zajętego w rozstrzygnięciu nadzorczym stanowiska. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia wynika, że zostało ono podjęte w związku ze stwierdzeniem w kwestionowanych przepisach uchwały istotnego naruszenia prawa (sprzeczności z prawem) w postaci przekroczenia delegacji ustawowej i powielenia materii uregulowanej ustawą. Dodatkowo przedstawiono argumentację, że przepisy § 2 pkt 1, 4 i 5 załącznika Nr 2 do objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały nie stanowią warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych i w konsekwencji zakwestionowane przepisy są sprzeczne z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej § 2 ust. 1, 4 i 5 załącznika Nr 2 do objętej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały. Rację ma bowiem skarżąca Rada, że w tym zakresie zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte z naruszeniem art. 91 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym zgodnie, z którym to przepisem rozstrzygnięte organu nadzoru powinno zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne. W tym względzie zarówno w osnowie rozstrzygnięcia jak i praktycznie w jego uzasadnieniu powołano się jedynie na naruszenie art. 15 ust. 2 ustawy o publicznym transporcie drogowym zgodnie z którym określenie przystanków komunikacyjnych i dworców oraz warunków i zasad korzystania, o których mowa w ust. 1 pkt 6 tego artykułu, następuje w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego. Z przepisu tego wynika zatem jedynie forma tejże regulacji i jej wynik jako aktu prawa miejscowego (w związku z treścią art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zdaniem Sądu przepis ten nie został postanowieniami § 2 ust. 1, 4 i 5 załącznika Nr 2 przez Radę Gminy Jeleśnia naruszony skoro właśnie zgodnie z tym przepisem podjęto uchwałę w przedmiocie który został w nim wymieniony. Do rozważenia pozostaje natomiast kwestia czy w w/w zakresie uregulowanie tej uchwały mieści się w delegacji zawartej w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy, a więc czy zapisy § 2 ust. 1, 4 i 5 załącznika Nr 2 stanowią określenie warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych, którym właścicielem lub zarządzającym jest Gmina Jasienica, udostępnionych dla operatorów i przewoźników. W tym jednak zakresie kwestionowane rozstrzygnięcie nadzorcze nie zawiera uzasadnienia faktycznego i prawnego. W ogóle nie powołano się w nim nawet na naruszenie treści art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy. Za uzasadnione takie nie może być niewątpliwie uznane zawarte w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzenie, sformułowane nadto w odniesieniu do upoważnienia z art. 15 ust. 2 omawianej ustawy, że "w ramach powyższego uprawnienia ustawowego nie można, jako warunków i zasad, potraktować regulacji i wprowadzonej w § 2 ust. 1, 4 i 5 załącznika Nr 2 do uchwały". Nie przedstawiono bowiem jakiejkolwiek argumentacji i wyjaśnienia dlaczego treść tych przepisów nie może być uznana za szeroko rozumiane określenie warunków i zasad korzystania w rozumieniu art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy, a tym bardziej, iż jest sprzeczna z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W związku z treścią art. 91 ust. 4 tej ustawy Sąd stoi przy tym na stanowisku, że podstawą podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego może być jedynie istotne naruszenie prawa. W przeciwnym przypadku uregulowanie z art. 91 ust. 4 tej ustawy byłoby zbędne i przeczyłoby zasadzie racjonalności działania prawodawcy. Nadto uregulowanie to byłoby wewnętrznie sprzeczne. W konsekwencji organ nadzoru powinien wykazać w sposób niebudzący wątpliwości, że objęte rozstrzygnięciem nadzorczym przepisy są sprzeczne z prawem. Jak już stwierdzono wcześniej zaskarżone rozstrzygnięcie odnośnie przepisów § 2 ust. 1, 4 i 5 załącznika Nr 2 do objętej nim uchwały Rady Gminy Jasienica tego wymogu nie spełnia. Oznacza to, że w tym zakresie zostało ono podjęte z naruszeniem art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Skutkuje to uchyleniem w tej części tego rozstrzygnięcia (aktu nadzoru) na podstawie art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). W tym względzie Sąd nie mógł uwzględnić argumentacji Wojewody Śląskiego zawartej w odpowiedzi na skargę. Należy podzielić bowiem stanowisko, że odpowiedź organu na skargę nie może uzupełniać zaskarżonego orzeczenia przez zamieszczenie w niej ocen i rozważań, które zgodnie z art. 107 § 3 Kpa (w niniejszej sprawie w zw. z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym) powinny zawierać jej uzasadnienie faktyczne i prawe (zobacz w tym względzie zachowujący aktualność wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992 r., III SA 1938/91 ONSA, nr 2 pn 45). Brak takiego uzasadnienia w rozstrzygnięciu nadzorczym uniemożliwia bowiem pełne odniesienie się do tego aktu przez stronę przeciwną. W konsekwencji uniemożliwia to również Sądowi odniesienie się do tej części odpowiedzi na skargę. Ogólnie jedynie w kontekście wynikającego z art. 91 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym warunku stwierdzenia przez organ nadzoru istotnego naruszenia prawa należałoby np. rozważyć czy warunków formalnych wniosku o zawarcie umowy (§ 2 ust. 1), czy też okoliczności których występowanie daje podstawę do odmowy zawarcia umowy upoważniającej do korzystania z przystanków komunikacyjnych nie można zaliczyć do szeroko rozumianych warunków i zasad korzystania o jakich mowa w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy (pomijając kwestię naruszenia tymi regulacjami ogólnego lub indywidualnego interesu prawnego, względnie przepisów szczególnych). Skarga nie zasługuje natomiast na uwzględnienie gdy chodzi o regulację zawartą w § 3 ust. 4 załącznika Nr 2 objętej skarżonym aktem nadzorczym uchwały. W tej części akt ten został zdaniem Sądu dostatecznie uzasadniony zarówno przez odwołanie się do treści art. 63a Kodeksu wykroczeń jak i szeroko do orzecznictwa sądowego, uznającego za istotne naruszenie prawa regulacje w aktach prawa miejscowego, stanowiącą powtórzenie czy też modyfikację obowiązującego przepisu ustawowego. Ponieważ właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia w odniesieniu do omawianego przepisu uchwały Rady Gminy Jasienica, to stwierdzenie jego nieważności zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym znajdowało uzasadnienie w treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tej zatem części skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.