II SA/Gl 749/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 lutego 2010 r. sprawy ze skargi Gminy H. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony przeciwpożarowej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej w L. nr [...] z dnia [...]r., 2) orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3) zasądza od [...] Komendanta Wojewódzkiego Państwowej Straży Pożarnej w K. na rzecz skarżącej Gminy kwotę 200 (dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W piśmie z dnia [...] r. do Państwowej Straży Pożarnej w L. Wójt Gminy H. zwrócił się o przeprowadzenie kontroli warunków funkcjonowania baru "A" przy ul. [...] w H. Po przeprowadzeniu w dniu [...] r. kontroli ww. placówki przez funkcjonariuszy Komendy Powiatowej PSP w L., której wyniki zostały uwidocznione w sporządzonym w tym dniu protokole, Komendant Powiatowy Państwowej Straży Pożarnej w L. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] nakazał Urzędowi Gminy H. jako właścicielowi budynku położonego w H. przy ul. [...], zajętego pod działalność "A", wykonanie opisanych w tej decyzji w pkt 1 do 9 obowiązków, podając jednocześnie terminy ich wykonania. Jako podstawę decyzji wskazał m.in. art. 26 ust. 1 pkt 1 i art. 27 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o Państwowej Straży Pożarnej ( Dz. U. z 2009 r. Nr 12 poz. 68 ), art. 3 i art. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej ( Dz. U. z 2002 r. Nr 147 poz. 1229 ze zm, zwanej dalej ustawą o ochronie przeciwpożarowej) oraz powołane w niej bliżej przepisy Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 21 kwietnia 2006 r. w sprawie ochrony przeciwpożarowej budynków, innych obiektów budowlanych i terenów ( Dz. U. Nr 80 poz. 563). W uzasadnieniu decyzji opisano bliżej stwierdzone w czasie przeprowadzonej w dniu [...] r. kontroli nieprawidłowości w wyposażeniu i zabezpieczeniu przeciwpożarowym budynku wykorzystywanego pod działalność "A" oraz w przestrzeganiu przepisów przeciwpożarowych, które pogarszają warunki bezpieczeństwa pożarowego w obiekcie oraz pogarszają na wypadek pożaru warunki prowadzenia bezpiecznej ewakuacji użytkowników baru. Między innymi stwierdzono, że będący na wyposażeniu obiektu podręczny sprzęt gaśniczy jest starego typu i nie odpowiada obowiązującym Polskim Normom, a w konsekwencji nie daje pełnej gwarancji skutecznego zadziałania. Stwierdzono też, że w budynku brak jest aktualnej instrukcji postępowania na wypadek pożaru oraz instrukcji bezpieczeństwa pożarowego dla tego obiektu. Brak jest także protokołów z okresowych przeglądów instalacji elektrycznej, brak jest badań i przeglądów okresowych instalacji odgromowej, niezgodnie z obowiązującymi przepisami w części gastronomicznej wykonano palny wystrój w postaci boazerii i paneli ściennych. Stwierdzono także brak wymaganych dla tego typu obiektów instalacji hydrantów wewnętrznych Ø 25 z wężem półsztywnym. W odwołaniu od tej decyzji Wójt Gminy H. działając w imieniu Gminy H., wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Uzasadniając to żądanie stwierdził, że dnia [...] r. objęty postępowaniem budynek został zgłoszony do rozbiórki, a to wobec jego złego stanu technicznego stwierdzonego w oparciu o sporządzone dla niego opinie kominiarskie i opinię budowlaną. W związku z tym wykonanie nałożonych decyzją obowiązków, wymagające poniesienia wysokich kosztów, uznać należy za bezprzedmiotowe i niecelowe. Stwierdził dalej, że dotychczas budynek nie został rozebrany, gdyż bez tytułu prawnego zajmowany jest przez dotychczasowego dzierżawcę, który odmawia jego opuszczenia i opróżnienia. W związku z tym Gmina wniosła do Sądu Rejonowego w L. pozew o eksmisję. W przypadku uzyskania wyroku eksmisyjnego i opróżnienia budynku Gmina dokona niezwłocznie jego rozbiórki. Podał też Wójt, że w dniu [...] r. został odcięty dopływ wody do budynku a dnia [...] r. odcięto jego zasilanie w energię elektryczną. W konsekwencji wskazano na konieczność wydania decyzji o zakazie użytkowania budynku. [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] ( znak [...]), wydaną z powołaniem się na art. 138 § 1 pkt 1 kpa oraz art. 27 ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia podtrzymał ustalenia poczynione przez Komendanta Powiatowego PSP w L. oraz ich ocenę prawną. Stwierdził, że zgodnie z treścią art. 4 ust. 1 a ustawy o ochronie przeciwpożarowej odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej w budynku przejmuje jego zarządca lub użytkownik, na podstawie zawartej umowy cywilnoprawnej ustanawiającej zarząd lub użytkowanie. Biorąc jednak pod uwagę fakt, że Gmina H. w dniu [...] r. wypowiedziała ze skutkiem na [...] r. umowę dzierżawy nieruchomości przy ul. [...] zawartą w dniu [...] r. z E. L. , to od [...]r. to ona ponosi odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Stwierdził nadto organ odwoławczy, że jak wykazała kontrola przeprowadzona w dniu [...]r., w objętym postępowaniem budynku prowadzona jest nadal działalność gospodarcza na potrzeby lokalu gastronomicznego "[...]". W skardze na powyższą decyzję odwoławczą Gmina H. wniosła o jej uchylenie i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania. Zarzuciła, że decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 7, 9, 77 § 1, art. 80, art. 97 § 1 pkt 4, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 kpa. Uzasadniając te zarzuty podniosła, że zaskarżona decyzja została wydana bez dostatecznego rozważenia całego materiału dowodowego sprawy. W szczególności nie rozważono podstaw zawieszenia postępowania do czasu zakończenia przed sądem powszechnym sprawy o eksmisję z lokalu którego zaskarżona decyzja dotyczy. W przypadku orzeczenia przez Sąd powszechny eksmisji i jej wykonania Gmina dokona bowiem rozbiórki budynku co czyni postępowanie w przedmiocie związanej z nim ochrony przeciwpożarowej za bezprzedmiotowe i niecelowe. Zdaniem Gminy uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wszystkim wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę [...] Komendant Wojewódzki Państwowej Straży Pożarnej wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz w ogólnym zarysie jego uzasadnienie. Dodatkowo stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącej rozstrzygnięcie sprawy o eksmisję nie stanowi rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego o jakim mowa w art. 97 § 1 pkt 4 kpa, zaś zgodnie z art. 4 ustawy o ochronie przeciwpożarowej na właścicielu budynku spoczywa obowiązek zapewnienia jego ochrony przeciwpożarowej. W świetle obowiązujących przepisów nie ma znaczenia przypuszczalny koszt realizacji nałożonych obowiązków. Wskazano nadto, że wynik postępowania eksmisyjnego nie jest pewny i tym samym termin wykonania rozbiórki budynku w którym przebywają ludzie bliżej nieokreślony. Na rozprawie sądowej w dniu [...]r. Wójt Gminy H. oświadczył, że po uprawomocnieniu się wyroku eksmisyjnego zobowiązującego E. L. do opuszczenia objętego postępowaniem budynku oraz wydania zajmowanej przez niego nieruchomości budynek ten został już w większości rozebrany. Wcześniej nie mógł być rozebrany gdyż władał nim dzierżawca, który nie chciał go opuścić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje. Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą aczkolwiek zasadniczo z innych względów niż podkreślono w skardze, które Sąd nie będąc związany jej zarzutami i wnioskami ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.) wziął pod rozwagę z urzędu. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na błędne określenie adresata obowiązków sformułowanych zaskarżoną decyzją, nawet gdyby zaakceptować pogląd organów orzekających, że ich adresatem powinien być właściciel budynku, którego obowiązki te dotyczą. Jak wynika z decyzji organu pierwszej instancji utrzymanej następnie w mocy decyzją zaskarżoną, do wykonania tych obowiązków zobowiązano właściciela budynku – "Urząd Gminy H.". Jak wynika natomiast z art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 9 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) osobowość prawną posiada gmina tj. w niniejszej sprawie Gmina H. i jej też zgodnie z treścią art. 43 tej ustawy przysługuje prawo własności i inne prawa majątkowe do niej należące. Urząd Gminy jest jedynie jej jednostką wewnętrzną przy pomocy której swoje zadania wykonuje organ wykonawczy gminy ( wójt, burmistrz lub prezydent – art. 33 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Nie posiada ona osobowości prawnej i nie może być podmiotem praw i obowiązków. Z tego też względu nie może być też ani właścicielem budynku ani też adresatem obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej. Już tylko z tego względu decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu. Podlegałyby one uchyleniu również gdyby przyjąć, że określenie Urzędu Gminy H. jako adresata decyzji stanowi podlegającą sprostowaniu oczywistą pomyłkę, a właściwym ( faktycznym ) adresatem decyzji jest Gmina H. jako właściciel nieruchomości i budynku przy ulicy [...] w H. Przy takim założeniu należałoby bowiem zdaniem Sądu stwierdzić, że w tym przedmiocie sprawa nie została należycie wyjaśniona i rozważona do końcowego jej rozstrzygnięcia, które to uchybienie proceduralne mogłoby mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy p.p.s.a. Przyjmując, że adresatem określonych w decyzji organu pierwszej instancji obowiązków powinien być właściciel budynku powołały się organy orzekające na treść art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej. W tym względzie organ odwoławczy powołał się dodatkowo również na fakt wypowiedzenia z dniem [...]r. umowy dzierżawy działki przy ul. [...] w H. oraz części zlokalizowanego na niej a wykorzystywanego na lokal gastronomiczny "A" budynku, zawartej między Gminą H. i E. L., wyprowadzając z tego wypowiedzenia wniosek, że obowiązki powinny być nałożone na właściciela działki i budynku. Należało bowiem zdaniem tego organu przyjąć, że nieruchomość i budynek nie jest przedmiotem umowy cywilnoprawnej zarządu lub użytkowania. Podzielając w okolicznościach sprawy to ostatnie ustalenie należy jednak podnieść, że organy orzekające w ogóle z naruszeniem treści art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa nie odniosły się do normy prawnej sformułowanej w zdaniu drugim ust. 1a. Zgodnie z nią "W przypadku gdy umowa taka nie została zawarta, odpowiedzialność za realizację obowiązków w zakresie ochrony przeciwpożarowej spoczywa na faktycznie władającym budynkiem, obiektem budowlanym lub terenem". Należało zatem w świetle treści tego przepisu ustalić i wypowiedzieć się, a tego organy obu instancji nie uczyniły, czy w sytuacji gdy doszło do rozwiązania umowy dzierżawy ale budynek nie został zwrócony i wydany wydzierżawiającej Gminie H. a jest w dalszym ciągu wykorzystywany na lokal gastronomiczny przez E.L., to nie on jest faktycznie jego władającym w rozumieniu art. 4 ust. 1 a zdanie drugie omawianej ustawy. Wówczas bowiem zgodnie z tym przepisem, to on ponosiłby odpowiedzialność za realizację obowiązków z zakresu ochrony przeciwpożarowej. Niewyjaśnienie i nierozważenie tej okoliczności nie pozwala na przyjęcie, że w sprawie zostało zastosowane właściwe prawo materialne. Z powyższych względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c oraz art. 135 ustawy p.p.s.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy będą miały organy orzekające na uwadze wskazane wyżej uchybienia. W pierwszej kolejności ustalą jednak czy istnieje w dalszym ciągu przedmiot postępowania, a to wobec twierdzeń skarżącej Gminy, że budynek został w większości rozebrany. Gdyby tak było istotnie to postępowanie podlegałoby umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 kpa. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ustawy p.p.s.a., zaś o kosztach postępowania na rzecz skarżącej Gminy stosownie do wyniku postępowania sądowego na podstawie jej art. 200, 205 § 1, 209 i 211. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi należy jedynie ogólnie stwierdzić, że wbrew stanowisku skarżącej nie zachodziła również zdaniem sądu powołana w skardze przesłanka zawieszenia postępowania. Przy stanowisku prezentowanym przez organy orzekające nie był też zasadny zarzut sporządzenia uzasadnienia zaskarżonej decyzji z naruszeniem treści art. 107 § 3 kpa. su.