II SA/Gl 750/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Protokolant starszy referent Anna Trzuskowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 czerwca 2007 r. sprawy ze skargi G. J. i G. J. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Pismem z dnia [...] 2002 r. M. i H. M. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. z informacją, że na nieruchomości sąsiedniej należącej do F. J. prowadzone są prace ziemne, sugerujące rozpoczęcie robót budowlanych. W dniu [...] 2002 r. organ nadzoru budowlanego dokonał oględzin terenu oraz przesłuchał strony postępowania. W czynnościach tych uczestniczyli G. J. wraz z żoną G. J., jako współwłaściciele nieruchomości oraz F. J.. W wyniku czynności ustalono, że na posesji przy ul. [...] w T. znajdują się dwa kompleksy ścian betonowych. Jeden z nich, w tym ściana na przedłużeniu ściany stodoły, powstał około 10 lat temu i składa się z dwóch ścian. Między tymi ścianami a ścianą stodoły składowane jest siano. Nadto, po wschodniej stronie stodoły, w odległości ok. 30 metrów znajdują się trzy ściany betonowe o wysokości od 1,50 do 1,60 m, ustawione równolegle do siebie w odległościach ok. 5,50 i 5,40 m. Datę powstania tych ścian ustalono na [...] 2002 r. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał G. J. rozbiórkę samowolnie rozpoczętej realizacji trzech ścian betonowych silosu przejazdowego, wykonanych na działce nr A w T.. W uzasadnieniu podniesiono, że jakkolwiek lokalizacja ścian względem ogrodzenia posesji sąsiedniej nie narusza przepisów technicznych, to jednak ściany wykonano bez wymaganego pozwolenia na budowę. Stanowią one zatem samowolę i podlegają rozbiórce. W złożonym odwołaniu G. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podnosząc m.in., iż zrealizowane ściany nie odpowiadają parametrom technicznym dla silosu (brak szczelnego dna), spełniając raczej funkcje właściwe dla ogrodzeń. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podkreślił, że sposób wykorzystywania obiektu oraz jego parametry nie pozwalają zakwalifikować go jako ogrodzenia. W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach G. J. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, podając iż zebranie materiału dowodowego w sprawie odbyło się bez jego udziału, a organ nie odniósł się do zarzutu wejścia na nieruchomość i dokonania pomiarów bez jego wiedzy. Wskazał, że wykonane ściany nie mają szczelnego dna, nie mogą zatem zostać zakwalifikowane jako silos stanowiąc jedynie ogrodzenie. Nadto wykonane grodzie nie przekraczają wysokości 2,20 m, zatem mogły być wykonane bez pozwolenia, analogicznie jak ogrodzenia nie od strony dróg publicznych. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, że wzniesiony obiekt stanowi samowolę budowlaną podlegającą przymusowej rozbiórce. Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Ka 1916/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną z dnia [...] r. z uwagi na to, że w postępowaniu pominięto osobę G. J. i w konsekwencji wydano decyzję w stosunku do jednego tylko inwestora. Jednocześnie Sąd wywiódł, iż wbrew twierdzeniom skargi przeznaczonego na kiszonkę obiektu w żadnej mierze nie można zakwalifikować jako ogrodzenia. W ocenie Sądu prawidłowo zatem organy nadzoru budowlanego, uwzględniając funkcję i przeznaczenie wzniesionych ścian zakwalifikowały je jako obiekt budowlany, którego wzniesienie wymagało uzyskania pozwolenia na budowę. W trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania organ I instancji przesłuchał G. i G. J., a także przeprowadził oględziny terenu. Inwestorzy potwierdzili, iż trzy betonowe ściany silosu istotnie wybudowali w roku 2002, nie mając wymaganego pozwolenia. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał właścicielom parceli nr A G. i G. J. w terminie niezwłocznym wykonanie rozbiórki samowolnie rozpoczętej realizacji trzech betonowych ścian silosu przejazdowego dwukomorowego na kiszonkę, wykonanych bez wymaganego pozwolenia na budowę przy ul. [...] w T.. Decyzja wydana została na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j.: Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.). W wyniku odwołania G. i G. J. podnoszących m.in. iż organ I instancji nie rozważył możliwości legalizacji wykonanych robót w trybie art. 49b powołanej ustawy sprawa została rozpoznana ponownie przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K.. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] organ II instancji uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę organowi pierwszoinstancyjnemu do ponownego rozpatrzenia podając w uzasadnieniu, że skoro wykonany obiekt nie narusza, jak stwierdza organ I instancji, przepisów techniczno-budowlanych, ani też postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego to stanowi to wystarczającą przesłankę do zastosowania art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, które to przepisy umożliwiają legalizację wykonanego bez pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. W wyniku kolejny raz prowadzonego postępowania przed organem I instancji wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał inwestorom wstrzymanie w trybie natychmiastowym samowolnie rozpoczętej realizacji trzech betonowych ścian silosu oraz przedłożenie zaświadczenia Prezydenta Miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także 4 egzemplarzy projektu budowlanego inwestycji wraz z niezbędnymi załącznikami oraz oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że po przedłożeniu przez inwestora wymienionych w postanowieniu dokumentów zostanie naliczona na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane opłata legalizacyjna. Postanowienie zostało doręczone stronom w dniu [...] 2006 r. Z uwagi na bezskuteczny upływ określonego w postanowieniu terminu decyzją z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nakazał G. i G. J. w terminie niezwłocznym wykonanie rozbiórki samowolnie rozpoczętej realizacji trzech betonowych ścian z silosu przejazdowego dwukomorowego na kiszonkę. W uzasadnieniu organ I instancji przytoczył ustalenia poczynione w trakcie wizji lokalnej w dniu [...] 2005 r. oraz opisał poszczególne etapy prowadzonego sprawie postępowania administracyjnego. Pismem z dnia [...] 2006 r. G. i G. J. wnieśli odwołanie od decyzji organu I instancji wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. W odwołaniu kolejny raz podkreślili, iż ich zdaniem legalizacja obiektu mogłaby nastąpić w trybie art. 49 ustawy Prawo budowlane, jak również podkreślili, iż postawione trzy elementy żelbetowe to niezbędny środek produkcji gospodarstwa rolnego. W konsekwencji następstwem rozbiórki będzie realizacja po otrzymaniu wymaganych dokumentów w tym samym miejscu takiego samego obiektu. Strony nie odniosły się natomiast w odwołaniu do faktu nie przedłożenia dokumentów umożliwiających legalizację obiektu. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji podkreślając w uzasadnieniu, iż inwestorzy w terminie 30 dni od otrzymania postanowienia zobowiązującego ich do przedłożenia wymaganych w procesie legalizacji dokumentów określonych w art.48 ust.3 ustawy Prawo budowlane nie dopełnili nałożonego na nich obowiązku, a tym samym koniecznym było orzeczenie na podstawie art. 48 ust.1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy rozbiórki przedmiotowego obiektu. Organ II instancji podkreślił nadto, iż strony błędnie podnoszą, że legalizacja obiektu winna odbyć się na podstawie art. 49b ustawy. Art. 29 ust.1 pkt 1 podpunkty a), b), c), d) i e) ustawy Prawo budowlane wyliczają bowiem enumeratywnie obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W wykazie tym, który nie może być interpretowany rozszerzająco, nie mieści się budowa silosu przejazdowego na kiszonkę. Pismem z dnia [...] 2006 r. G. i G. J. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji zarzucając jej naruszenie prawa. W uzasadnieniu podkreślili, iż prowadzą specjalistyczne gospodarstwo rolne, posiadają certyfikat unijny na produkcję [...], a w konsekwencji otrzymaną decyzję traktują jako dotkliwą karę stosowną być może w przypadku budowy rezydencji lecz nie obiektów służących celom produkcyjnym. Ich zdaniem możliwa jest bowiem legalizacja budowli bez naliczenia opłaty legalizacyjnej natomiast organ odwoławczy powołuje się w tej mierze na interpretację przepisów nie podając źródła swego wnioskowania. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. W trakcie postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Gliwicach dodatkowym pismem z dnia [...] 2006 r. G. i G. J. wnieśli o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] r. tut. Sąd przychylił się do złożonego wniosku i wstrzymał wykonanie decyzji będącej przedmiotem skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia orzeczenie to poprzedzającego wykazało, że nie są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie, a tym samym przedmiotowa skarga, zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności podkreślić w tym miejscu należy, iż sprawa samowoli, której dopuścili się G. i G. J. była już przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, który, jak to powyżej wskazano, wyrokiem z dnia 15 czerwca 2005 r. uchylił nakazujące rozbiórkę decyzje wydane przez organy I i II instancji w dniach [...] r. i [...] r. Jednocześnie jednak w uzasadnieniu wyroku Sąd przesądził wówczas niektóre aspekty sprawy, które tym samym nie mogą stanowić przedmiotu ponownych rozważań w niniejszym postępowaniu. W myśl bowiem art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie zarówno ten sąd jak też organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji za przesądzoną i nie podlegającą obecnie rozważaniom i powtórnej ocenie uznać należy kwalifikację obiektu jako budowli wzniesionej w celu przechowywania kiszonki, a nie jak wówczas twierdzili skarżący ogrodzenia (w postępowaniu administracyjnym będącym obecnie przedmiotem kontroli skarżący podawali już, że przedmiotowy obiekt to w istocie silos na kiszonkę). Sąd przesądził nadto, iż wzniesienie przedmiotowego obiektu wymagało uzyskania pozwolenia na budowę, a w konsekwencji zastosowanie w sprawie winien znaleźć art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tym samym obecne argumenty skarżących (zawarte zarówno w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej jak też w odpowiedzi na skargę) zmierzające do wykazania, iż w istocie obiekt wymagał jedynie zgłoszenia, a nie pozwolenia na budowę i w konsekwencji jego legalizacja możliwa jest w oparciu o art. 49b ustawy Prawa budowlane nie mogą już stanowić przedmiotu ponownego rozpoznania. Wyrażona przez Sąd w wyroku z dnia 15 czerwca 2005 r. ocena jest bowiem wiążąca także dla postępowania sądowego prowadzonego obecnie. W konsekwencji odnosząc się do wyrażonej przez skarżących w toku obecnego postępowania administracyjnego tezy, iż obiekt samowolnie wybudowany stanowi środek produkcji rolnej i z tegoż powodu znaleźć w stosunku do niego zastosowanie winien art. 49b ustawy Prawo budowlane jedynie gwoli pełnej jasności wskazać należy (podobnie jak to uczynił już organ II instancji), że art. 29 ust.1 pkt 1 podpunkty a), b), c), d) i e) ustawy wylicza enumeratywnie te obiekty gospodarcze związane z produkcją rolną, które zwolnione są z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W wykazie tym nie mieści się budowa silosu przejazdowego na kiszonkę. W konsekwencji, wobec faktu, iż G. i G. J. bez decyzji o pozwoleniu na budowę w roku 2002 wybudowali na parceli nr A trzy ściany betonowe, a rozpoczęta budowa miała służyć jako silos przejazdowy dwukomorowy na kiszonkę stwierdzić należy, iż tym samym dopuścili się oni samowoli budowlanej. Ewentualna legalizacja wybudowanego przez nich bez pozwolenia obiektu wymagać musiałaby więc uprzedniego spełnienia przesłanek i warunków określonych w art. 48 ust. 2-5 i art. 49 ustawy Prawo budowlane. Wskazać zatem w tym miejscu należy, że w myśl powołanych wyżej przepisów, szczegółowo normujących procedurę legalizacji samowoli budowlanej, w ich brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy nadzoru budowlanego, jeżeli dokonana samowolnie budowa: 1) jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności: a) ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo b) ustaleniami ostatecznej, w dniu wszczęcia postępowania, decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 2) nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. W postanowieniu, o którym mowa powyżej, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, wyliczonych w ustawie dokumentów. Przedłożenie w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa, traktuje się jak wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego (oraz w przypadku gdy budowa nie została zakończona także wniosek o pozwolenie na wznowienie robót budowlanych). W myśl z kolei art. 48 ust. 4 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie wskazanych w postanowieniu obowiązków właściwy organ nakazuje rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Podkreślić w tym miejscu należy, że decyzja, o której mowa, nie ma charakteru uznaniowego. W przypadku bowiem gdy inwestor nie dopełnił obowiązków umożliwiających ewentualną legalizację obiektu (a także gdy legalizacja taka a priori nie jest możliwa z uwagi na zawarte w art. 48 ust. 2 ustawy obwarowania) wydanie decyzji o rozbiórce jest obligatoryjne i niezależne od woli organu. Decyzje podejmowane na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane mają bowiem charakter związany. Oznacza to, że jeżeli stwierdzona zostaje samowola budowlana i nie ma możliwości jej legalizacji, to organ jest nie tylko uprawniony, lecz nadto obligowany do wydania nakazu rozbiórki – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 1999 r., IV SA 69/97, LEX nr 46680. Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności sprawy będącej obecnie przedmiotem rozpoznania wskazać zatem należy, iż Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., który postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] nakazał inwestorom wstrzymanie w trybie natychmiastowym samowolnie rozpoczętej realizacji ścian silosu oraz przedłożenie w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia wskazanych w ustawie dokumentów postąpił prawidłowo. Jak bowiem wynika z akt sprawy organ ten pomimo stwierdzenia samowolnie dokonanej budowy nie wykluczył jednak możliwości jej legalizacji. W świetle przedłożonego Sądowi materiału dowodowego niewątpliwym jest jednak, iż pomimo prawidłowego doręczenia postanowienia (dowód: kserokopia zwrotnego potwierdzenia odbioru opatrzona podpisem i datą [...] r.) ani w zakreślonym terminie ani też po jego upływie G. i G. J. nie dostarczyli dokumentów wskazanych w postanowieniu, notabene w żadnym z dołączonych do akt w późniejszym okresie piśmie nie odnosząc się do faktu nie wypełnienia obowiązków nałożonych na nich postanowieniem. W konsekwencji nie przedłożenia żądanych dokumentów organ I instancji zobligowany był do wydania na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanych trzech ścian betonowych przedmiotowego silosu. Tym samym wydaną przez organ I instancji decyzję z dnia [...] r. nakazującą rozbiórkę ścian silosu uznać należy co do meritum, zdaniem Sądu, za nie naruszającą prawa, jej wydanie stanowiło bowiem obowiązek organu. Poprawnie zatem organ II instancji w dniu [...] r. rozstrzygnięcie to utrzymał w mocy decyzją stanowiącą w wyniku wniesionej skargi przedmiot niniejszego postępowania sądowego. Odnosząc się natomiast do tych zawartych w skardze argumentów skarżących, które dotyczą prowadzenia przez nich specjalistycznego gospodarstwa rolnego i tym samym dotkliwości zastosowanej wobec nich sankcji w postaci obowiązku rozbiórki silosu Sąd wyjaśnia, iż przepisy dotyczące skutków samowoli budowlanej w przypadku jej nie zalegalizowania nakazują wydanie orzeczenia o rozbiórce niezależnie od sposobu, w jaki obiekt jest lub miał być wykorzystany, a także niezależnie od indywidualnej oceny ekonomicznej celowości dokonania rozbiórki i jej koniecznych do poniesienia kosztów. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, uznających zgodność z prawem wydanej przez organ II instancji decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.