II SA/Gl 750/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi S. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyłączenia nieruchomości do kanalizacji sanitarnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Z. z dnia [...] r. nr [...]; 2. zasądza na rzecz skarżącego od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wójt Gminy Z., działając na podstawie art. 5 ust. 7 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (obecnie t.j.: Dz. U. 2013, poz.1399), nakazał S. J. oraz A. M., właścicielom nieruchomości położonej w Z. przy ulicy [...] nr [...] (działka nr [...]), przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania decyzji. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż ww. nieruchomość nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, a znajduje się na niej wyłącznie zbiornik do gromadzenia nieczystości ciekłych (szambo). Właściciele nieruchomości posiadają umowę na wywóz nieczystości ciekłych z "A" sp. z o.o. Zgodnie z informacją uzyskaną z "A" w roku 2014 z ww. nieruchomości ścieki zostały wywiezione dwa razy w łącznej ilości 4 m3. W tym samym czasie, wg danych Gminnego Zakładu Wodociągów i Kanalizacji w Z., zużycie wody wyniosło: łącznie 77,9 m3. Z uwagi na zameldowanie w budynku tylko jednej osoby Wójt Gminy zwrócił się do S. J. z prośbą o złożenie wyjaśnień w sprawie dużego zużycia wody. W odpowiedzi pismem z dnia 16 lutego 2015 r. S. J. wskazał, że ilość zużytej wody wynika z wielokrotnego napełniania basenu w porze letniej. Z analizy okresowego poboru wody nie wynika jednak, zdaniem organu, aby na zużycie wody miało wpływ napełnianie basenu w okresie letnim ponieważ średnie miesięczne zużycie bez względu na porę roku wynosi około 6-7 m3. Należy zatem uznać, że właściciel nieruchomości nie dopełnił właściwie obowiązku wynikającego z § 15 ust. 1 i 2 Regulaminu czystości i porządku na terenie Gminy Z., który stanowi "15.1 Właściciele nieruchomości obowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości w sposób systematyczny, nie dopuszczając do przepełnienia się urządzeń do gromadzenia nieczystości ciekłych, gwarantując zachowanie czystości i porządku na nieruchomości. 15.2 Właściciele nieruchomości, zobowiązani są do pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości co najmniej raz na kwartał z zastrzeżeniem ust. 1". W bezpośredniej bliskości nieruchomości należącej do S. J. i A. M. wybudowana została przez GZWiK sieć kanalizacji sanitarnej (gmina przy realizacji tej inwestycji występowała do mieszkańców z propozycją odpłatnego wykonania przyłącza kanalizacyjnego jednak S. J. nie był zainteresowany takim rozwiązaniem). Sieć ta przebiega m.in. przez działkę [...] położoną w bezpośrednim sąsiedztwie działki stanowiącej własność S. J. i A. M.. Warunki terenowe i techniczne pozwalają na podłączenie się do tejże sieci kanalizacyjnej. Na nieruchomości [...] w miejscu zmiany kierunku przewodu kanalizacyjnego należy posadowić studnię a następnie przewód kanalizacyjny skierować do istniejącej studni kanalizacyjnej na ciągu głównym. Główny rurociąg o średnicy fi 200 ułożony na działce [...] umożliwia przyjęcie dodatkowych ścieków. Zlokalizowana w pobliżu studnia kanalizacyjna o głębokości 2,00 m przystosowana jest do włączenia przyłącza kanalizacyjnego z nieruchomości [...]. Usytuowanie budynku, jak też przebieg istniejącej sieci kanalizacyjnej przedstawione zostało na mapie ewidencyjnej, znajdującej się w aktach sprawy administracyjnej. Odcinek przyłącza do wykonania będzie miał długość około 10 m. Organ I instancji podkreślił następnie, że stronie zapewniono możliwość czynnego udziału w postępowaniu. Poinformował nadto, iż w przypadku niewykonania obowiązku, wykonanie decyzji nastąpi w oparciu o przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej wniósł S. J. podnosząc, iż zaskarżona decyzja narusza art. 7 k.p.a., albowiem organ nie wyjaśnił w sposób dokładny stanu faktycznego. Nigdy nie stwierdzono nieprawidłowości w zakresie gospodarowaniu nieczystościami ciekłymi na jego nieruchomości. Wskazana studnia kanalizacyjna nie znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości tylko jest oddalona o 10 m. W wyniku rozpatrzenia wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w części ustalającej termin wykonania obowiązku i w tym zakresie odstąpiło od ustalenia terminu, w pozostałym zakresie utrzymując zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Kolegium omówiło art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach akcentując następnie, że jeżeli sieć kanalizacyjna istnieje to posiadanie zbiornika bezodpływowego, nawet spełniającego wszelkie wymagania, nie zwalnia z obowiązku podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Nadzór nad realizacją tego obowiązku sprawuje prezydent miasta (burmistrz, wójt) i w przypadku stwierdzenia niewykonania przyłączenia wydaje decyzję nakazującą wykonanie tego obowiązku (art. 5 ust. 6 i 7 cyt. ustawy). Odnosząc się do zarzutów strony zawartych w odwołaniu Kolegium wskazało, że ustawodawca nakładając obowiązek podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej określił, iż właściciel nieruchomości zwolniony będzie z tego obowiązku, gdy nieruchomość wyposażona jest w przydomową oczyszczalnię ścieków albo budowa przyłącza jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona. W niniejszej sprawie przesłanki powyższe nie mają miejsca. Natomiast Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w kwestii dotyczącej terminu ustalonego przez organ I instancji do dokonania obowiązku zawartego w decyzji albowiem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie dają organom podstaw do określenia terminu, w którym należy przyłączyć nieruchomość do sieci kanalizacyjnej. Pismem z dnia 29 czerwca 2015 r. S. J. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji w części utrzymującej w mocy decyzję pierwszoinstancyjną, domagając się jej uchylenia, a także uchylenia poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej. Zarzucił naruszenie art. 7, 77 i art. 107 k.p.a., a także naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie a to art. 5 ust. 7 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy utrzymaniu czystości i porządku w gminach w zw. z art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. W uzasadnieniu skarżący podniósł m.in., iż organ w sposób dowolny przyjął - pomimo przedłożonych dowodów oraz deklaracji strony - że nie wyrażała ona zgody na włączenie do sieci kanalizacyjnej. Zarówno w korespondencji wymienianej na etapie postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji, jak i wcześniej, a nadto w treści odwołania, skarżący wielokrotnie deklarował wolę wpięcia się do tej sieci. Fakt, że nie godził się na budowę odcinka instalacji, nie stanowiącego przyłącza, nie może stanowić podstawy do dowolnego przyjęcia przez organy braku woli przyłączenia się do sieci kanalizacyjnej. Ustalenia takie należy przyjąć za dowolne i sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Ponadto organy nie rozważyły skutków ekonomicznych budowy przyłącza do sieci kanalizacyjnej do czego obliguje je treść ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (koszt wykonania sieci w sytuacji istnienia drogi na działce [...]). Zarzucić należy również, że zaskarżona decyzja, a także rozstrzygnięcie ją poprzedzające, wydane zostały z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienia obydwóch decyzji nie ustosunkowują się bowiem do zarzutów skarżącego w kwestii nałożenia na niego obowiązku budowy części instalacji sieci, nie stanowiącej "przyłącza kanalizacyjnego", którego definicja wynika z ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków. Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 tejże ustawy przyłącze to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. Z akt sprawy oraz uzasadnień obydwóch decyzji jednoznacznie wynika, że realizacja obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej miałaby nastąpić w wyniku wykonania na terenie innej nieruchomości przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną z siecią. Na terenie zaś działki skarżącego istnieje odcinek przewodu, który stanowi przyłącze kanalizacyjne. Brak jest zatem podstaw prawnych do nakładania obowiązku na współwłaścicieli nieruchomości do budowy dalszej instalacji, której to budowa stanowi obowiązek gminy. Przyjęcie obydwóch organów, że budowa odcinka przewodów poza granicami nieruchomości skarżącego mieści się w pojęciu przyłącza kanalizacyjnego jest nieprawidłowe. Obydwie zaskarżone decyzję są zatem niezgodne zobowiązującymi przepisami. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. 2014, poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także rozstrzygnięcia decyzję tę poprzedzającego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. Zdaniem tut. Sądu stanowiąca przedmiot zaskarżenia decyzja drugoinstancyjna oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wójta Gminy Z. wydane zostały bowiem z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), której realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W odniesieniu do postępowania przed organem odwoławczym należy też podkreślić, iż zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ ten obowiązany jest ponownie rozpoznać i rozpatrzyć sprawę rozstrzygniętą decyzją lub postanowieniem organu I instancji, a stan faktyczny winien ustalić nie tylko w oparciu o materiał dowodowy zebrany w postępowaniu I instancji lecz także rozszerzając granice postępowania dowodowego na istotne dla sprawy okoliczności faktyczne pominięte przez organ I instancji. Zaskarżona decyzja, a także rozstrzygnięcie ją poprzedzające, wydane zostały nadto z naruszeniem art. 107 § 1 i 3 k.p.a. stanowiącego, iż obligatoryjną częścią składową każdej decyzji administracyjnej (poza przypadkiem określonym w § 4 i 5 cytowanego artykułu) winno być m.in. uzasadnienie składające się z części faktycznej i prawnej. Uzasadnienie faktyczne decyzji administracyjnej powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie dochowały w stopniu zezwalającym na wydanie rozstrzygnięcia, a w konsekwencji przedłożone Sądowi akta sprawy zawierają luki uniemożliwiające merytoryczną ocenę prawidłowości ustaleń stanowiących podstawę wydanego wobec skarżącej nakazu. W konsekwencji naruszenia wskazanych wyżej norm proceduralnych wydane w sprawie decyzje naruszają także art. 5 ust. 7 cytowanej wyżej ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przystępując do szczegółowych rozważań należy w pierwszej kolejności wskazać, że stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, stanowiącym obok ust. 7 przywołanego przepisu podstawę wydanego przez Wójta Gminy Z. nakazu przyłączenia nieruchomości do istniejącej komunalnej sieci kanalizacji sanitarnej, właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku poprzez przyłączenie nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej lub, w przypadku gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona, wyposażenie nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków bytowych, spełniającą wymagania określone w przepisach prawa; przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej nie jest obowiązkowe, jeżeli nieruchomość jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków spełniającą wymagania określone w przepisach prawa. Ustawodawca w przepisie tym wprowadził zatem alternatywę: - albo istnieje sieć kanalizacyjna - wówczas zasadą jest, że nieruchomość ma być podłączona do tej sieci, a jedyny wyjątek dotyczy nieruchomości wyposażonej w przydomową oczyszczalnię ścieków - albo sieć kanalizacyjna nie istnieje i jej budowa jest technicznie lub ekonomicznie nieuzasadniona - wówczas właścicielowi nieruchomości przysługuje wybór między wyposażeniem nieruchomości w zbiornik bezodpływowy nieczystości ciekłych lub przydomową oczyszczalnię ścieków. Stosownie zaś do art. 5 ust. 7 cytowanej ustawy, obowiązek podłączenia nieruchomości do kanalizacji, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, w razie jego niewykonania, może być nałożony decyzją administracyjną. Przesłankami, od których spełnienia ustawodawca uzależnił dopuszczalność i obowiązek wydania decyzji nakazującej przyłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej jest zatem istnienie takiej sieci, możliwość przyłączenia do niej nieruchomości, brak wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków oraz niezrealizowanie przez właścicieli nieruchomości obowiązku przyłączenia. Przesłanki te muszą zaistnieć kumulatywnie, a organ administracji publicznej winien ich zaistnienie zbadać i w razie wydania decyzji zawierającej nakaz, o którym mowa powyżej, wykazać je w uzasadnieniu. Wskazać w tym miejscu należy, że w sposób bezsporny z akt sprawy wynika, iż nieruchomość należąca do S. J. i A. M. nie jest wyposażona w przydomową oczyszczalnię ścieków, nie nastąpiło także jej przyłączenie do sieci kanalizacyjnej. Z przedłożonych Sądowi akt sprawy, w tym zwłaszcza z uzasadnień podjętych przez organy rozstrzygnięć, w żadnej mierze nie wynika natomiast ani w którym dokładnie miejscu współwłaściciele mieliby połączyć nieruchomość z siecią, ani też czy wystarczającym w tej mierze jest wykonanie przez nich przyłącza w rozumieniu prawa. Wskazać bowiem w tym miejscu należy, jak słusznie podnosi skarżący, że ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zawiera definicji przyłącza kanalizacyjnego. Definicja ta znajduje się natomiast w ustawie z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (t.j. Dz.U. 2015, poz. 139). Zgodnie bowiem z art. 2 pkt 5 tejże ustawy przyłącze kanalizacyjne to odcinek przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną w nieruchomości odbiorcy usług z siecią kanalizacyjną, za pierwszą studzienką, licząc od strony budynku, a w przypadku jej braku do granicy nieruchomości gruntowej. W konsekwencji obowiązek, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach może być nałożony, jeżeli są spełnione warunki do podłączenia nieruchomości do sieci i może dotyczyć jedynie wykonania przyłącza do granicy z nieruchomością. Nie może natomiast obejmować konieczności rozbudowy sieci kanalizacyjnej, albowiem jej wykonanie na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2015, poz. 1515 z późn. zm.) należy do zadań gminy i to gmina ma stworzyć warunki do podłączenia danej nieruchomości do sieci kanalizacyjnej. Z przedłożonych Sądowi materiałów nie wynika jednak, a zarówno skarga jak i uzasadnienie decyzji pierwszoinstancyjnej zdają się takiemu wnioskowi przeczyć, czy realizacja obowiązku przyłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej istotnie może nastąpić w wyniku wykonania na terenie nieruchomości przyłącza, czyli przewodu łączącego wewnętrzną instalację kanalizacyjną z siecią maksymalnie do granicy z nieruchomością. Rozważań takich w uzasadnieniach podjętych rozstrzygnięć żaden z orzekających w sprawie organów nie przeprowadził, zaś opis zawarty w decyzji pierwszoinstancyjnej sugeruje, iż stosowne roboty miałyby w sposób niedopuszczalny wykraczać poza teren przedmiotowej nieruchomości. Jak podnosi strona w skardze, a organ II instancji tezie tej w odpowiedzi na skargę nie przeczy, połączenie takie wymagałoby bowiem przeprowadzenia instalacji przez drogę, a więc wykonania robót na działce nienależącej do S. J. oraz A. M. (wobec której wymienione strony nie posiadają notabene prawa do dysponowania nią na cele budowlane). Tym samym realna możliwość dokonania zgodnego z prawem przyłączenia, obejmującego jedynie odcinek od budynku do granicy nieruchomości, jawi się niejasno, podobnie dopuszczalność wydania przez organ nakazu dokonania takiego przyłączenia. Nie ma bowiem znaczenia w niniejszej sprawie podnoszony przez organ I instancji fakt nieprawidłowości w odprowadzaniu przez stronę nieczystości z szamba. Okoliczność ta, niezależnie od jej oceny, nie ma bowiem wpływu na powstanie bądź nie powstanie obowiązku przyłączenia. Dotyczy ona bowiem innego obowiązku właściciela nieruchomości i w konsekwencji innego, także dopuszczalnego w myśl art. 5 ust. 7 ustawy, nakazu. W konsekwencji wydane przez orzekające w sprawie organy decyzje uznać należy za naruszające przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obliguje Sąd do ich uchylenia. Ponownie rozważając sprawę koniecznym będzie usunięcie wskazanych wyżej braków i niejasności, a kolejne wydane w sprawie rozstrzygnięcie bądź rozstrzygnięcia uwzględniać winny wyrażone powyżej oceny prawne i odpowiadać winny wskazanym wyżej normom. Jednocześnie ustosunkowując się bezpośrednio do skargi Sąd wskazuje skarżącemu, iż obowiązek przyłączenia nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, w razie zaistnienia przewidzianych wskazanymi wyżej przepisami przesłanek, ma charakter bezwzględny i treść regulaminu, ani data jego wydania ani też częstotliwość opróżnianie szamba na jego powstanie nie ma wpływu. W razie zatem ustalenia, że przesłanki powstania obowiązku przyłączenia zaistniały, a właściciel powinności tej nie zrealizował – właściwy organ zobowiązany jest do wydania decyzji, o której mowa w art. 5 ust. 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania obejmujących wpis od skargi w kwocie 200,00 zł, orzeczono na wniosek skarżącego na podstawie art. 200, 205 § 2 i 209 p.p.s.a.,