II SA/Gl 759/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Andrzej Matan (spr.), Protokolant specjalista Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 listopada 2018 r. w sprawie ze skargi K.K. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej: PINB) postanowieniem z dnia [...] znak [...] nakazał J. W. (dalej: inwestor) natychmiastowe wstrzymanie robót związanych z rozbiórką garażu murowanego, zlokalizowanego na działce nr [...] przy ul [...] w B., prowadzonych bez zachowania warunków określonych w pozwoleniu Wojewody Śląskiego z [...] . Ponadto nakazał wykonanie niezbędnych zabezpieczeń dotychczas zrealizowanych robót oraz nałożył obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia oceny technicznej dotychczas wykonanych robót rozbiórkowych przy uwzględnieniu konieczności zabezpieczenia sąsiedniego garażu (działka [...] ). Pismem z dnia 26 czerwca 2018 r. inwestor złożył zażalenie na powyższe postanowienie, podnosząc, iż rozbiórka zakończyła się w dniu 30 kwietnia 2018 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: ŚWINB) postanowieniem z dnia [...] . nr [...] uchylił kwestionowane postanowienie w całości. Jak wyjaśniono w uzasadnieniu tego aktu, jako podstawę prawną postanowienia PINB przyjął art. 50 ust, 1 pkt, 4 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń oraz można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych, bądź ekspertyz (art. 50 ust. 4). Treść art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, że może mieć on zastosowanie tylko do robót budowlanych, które w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu nie zostały jeszcze zakończone. Wykładnia ta znajduje uzasadnienie w treści art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego, według którego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 art. 51 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane (inne niż określone art. 48 lub 49b) zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. W takim przypadku, czyli do robót już wykonanych zbędne jest wydawanie postanowienia o wstrzymaniu ich wykonania jak i nakazywanie zaniechania dalszych robót. (zob. m.in. wyrok WS/\ w Lublinie z dnia 23 lutego 2006r" II SA/Lu 73/06, wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2007 r. U OSK 861/06.). Zdaniem ŚWINB, materiał dowodowy wskazuje na to, że roboty rozbiórkowe zostały wykonane, a teren uporządkowany. Co prawda PINB w B. w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia powołał się na pismo inwestora, iż zostały do wykonania roboty wykończeniowe związane z rozbiórką, jednakże zakres tych robót wykracza poza pojęcie rozbiórki obiektu budowlanego. Decyzja Wojewody Śląskiego dotyczyła jedynie robót rozbiórkowych, a zatem skoro budynek rozebrano, a teren uporządkowano, zgodnie z powyższym zakresem, to brak jest podstaw do twierdzenia, iż roboty wykonywane na podstawie tejże decyzji nie zostały zakończone, a co za tym idzie wstrzymywanie robót już zakończonych jest działaniem nieuzasadnionym. Odnośnie braku stosownej tablicy informacyjnej ŚWINB zauważa, iż powinno to skutkować wystawieniem mandatu zgodnie z art. 93 pkt 4 Prawa budowlanego. Nie może to natomiast stanowić podstawy do wstrzymywania robót budowlanych. Zaistniałe okoliczności stanu faktycznego nie uzasadniają także nałożenia obowiązku przedłożenia oceny technicznej dotychczas wykonanych robót rozbiórkowych, przy uwzględnieniu konieczności zabezpieczenia sąsiedniego garażu (działka [...] ). Roboty rozbiórkowe nie obejmowały robót dotyczących obiektu sąsiedniego. PINB w B., jeśli uzna to za zasadne, może rozważyć wszczęcie i prowadzenie postępowania w zakresie stanu technicznego budynku sąsiedniego. Kwestie ewentualnych roszczeń związanych z wykonanymi robotami, a mające wpływ na budynek sąsiedni, należą do właściwości sądów powszechnych. W skardze z 21 sierpnia 2018 r. K. K. podnosi, iż postanowienie ŚWINB oparte jest na nieprawdziwych przesłankach, ustalonych bez jego udziału. Organ nie odnosi się do jego pism, w których wyczerpująco przedstawił istniejący stan rzeczy, natomiast próbuje skierować jego roszczenia na drogę cywilnoprawną. Nie jest prawdą, że roboty konstrukcyjno - budowlane związane z rozbiórką garażu na działce [...] zostały już w całości wykonane. Roboty te są bowiem nadal w stanie kontynuacji. Pozostała do wykonania znaczna część robót wymienionych w pozwoleniu na rozbiórkę. Trudno się zatem zgodzić z tym, że postanowienie PINB o ich wstrzymaniu jest bezzasadne. Zdaniem skarżącego, roboty rozbiórkowe nie zostały zakończone. Nie rozebrano dotąd fundamentów garażu, a o obowiązku tym mówi wyraźnie decyzja Wojewody Śląskiego /str.2 wiersz 22 od dołu strony/. Ponadto, decyzję Wojewody należy rozpatrywać łącznie z załączonym do niej projektem rozbiórki. Z treści rysunkowej projektu wynika między innymi, że w toku robót rozbiórkowo - budowlanych w przyległym, sąsiadującym garażu na działce nr. [...] , na odsłoniętej ścianie w miejscu tzw. "wyrwy" wykonać należało, oprócz robót wykończeniowych, również odpowiedni wieniec żelbetowy oraz pokrycie papowe i obróbkę blacharską krawędzi stropodachu. Roboty te nie zostały dotychczas w ogóle wykonane, a rozkucie ściany murowanej w obrębie stropodachu zarzucono jedynie w sposób niefachowy i technicznie niedopuszczalny, zwykłą zaprawą murarską. Skarżący podnosi także, iż roboty rozbiórkowo - budowlane były realizowane bez nadzoru kierownika budowy, posiadającego uprawnienia budowlane odpowiedniej specjalności. Ustanowiony przez Inwestora kierownik budowy w osobie G. L., jest z wykształcenia inżynierem mechanikiem. Nie posiada wykształcenia ani uprawnień konstrukcyjno – budowlanych. W świetle przepisów Prawa budowlanego nie jest on uprawniony do pełnienia funkcji kierownika budowy w odniesieniu do trwale połączonych ze sobą kubaturowych obiektów konstrukcji murowano - żelbetowej. W końcowej części skargi wskazuje na inne uchybienia, takie jak: - brak dziennika budowy i tablicy informacyjnej; - prowadzenie robót od 7 grudnia 2017r., przez okres 8 miesięcy, w sposób nieprawidłowy, niszczący konstrukcję przyległych garaży. Wejście na dach sąsiednich garaży nastąpiło bez powiadomienia właścicieli i bez uzyskania ich, nawet formalnej akceptacji; - zasypanie hałdą mokrego gruzu ściany jego garażu i poddanie jej wielomiesięcznemu działaniu niszczącemu;  - odsłonięcie w wyniku rozbiórki ściany jego garażu, która wcześniej była ścianą wewnętrzną /działową/, płytko posadowioną w gruncie, chronioną przed przemarzaniem. Obecnie, po rozbiórce garażu na działce nr. [...] , stała się ścianą zewnętrzną, konstrukcyjną ścianą nośną, której fundamenty narażone zostały na przemarzanie gruntu. Fundamenty tej ściany wymagają więc odpowiedniego pogłębienia, do głębokości normatywnej strefy przemarzania gruntu; - ściana ta wymaga również wykonania innych robót budowlanych określonych w projekcie rysunkowym rozbiórki; - tynki ścian elewacyjnych garażu wymagają naprawy i pomalowania dwukrotnie farbą emulsyjną – zewnętrzną; - wjazd i użytkowanie garaży, z powyższych oraz innych względów, leżących po stronie Inwestora, jest od wielu już miesięcy, praktycznie niemożliwy. W odpowiedzi na skargę ŚWINB wnosi o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje. Skarga nie znajduje uzasadnienia. Podstawą prawną postanowienia PINB z [...]2 wstrzymującego roboty rozbiórkowe były przepisy art. 50 ust. 1 pkt. 4 oraz 50 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1212, dalej: pr. bud.). Stosownie do art. 50 ust. 1 pkt. 4, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. W postanowieniu o wstrzymaniu robót budowlanych należy podać przyczynę wstrzymania robót oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń (art. 50 ust. 2), jak również można nałożyć obowiązek przedstawienia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz (art. 50 ust. 3). Kwestią sporną w przedmiotowej sprawie jest, w istocie rzeczy, zastosowanie przepisu art. 50 ust. 1 pkt. 4 pr. bud., nie tyle ze względu na przesłankę w nim określoną, ale stan prac rozbiórkowych na dzień wydania postanowienia przez organ I instancji. Nie budzi wątpliwości, że warunkiem wstępnym wstrzymania robót rozbiórkowych jest ich prowadzenie. Jeśli roboty zostały zakończone, należy odpowiednio zastosować przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 (art. 51 ust. 7 pr. bud.). Co do stanu zaawansowania robót rozbiórkowych zachodzi różnica zadań: organ I instancji przyjmuje, iż nie zostały one zakończone i stąd wydaje rzeczone postanowienie, natomiast organ II instancji twierdzi, iż roboty te zostały wykonane (zakończone) zgodnie z ustaleniami wynikającymi z decyzji rozbiórkowej Wojewody Śląskiego z [...] . i w konsekwencji tego uchyla postanowienie. W ocenie Sądu, ustalenia organu II instancji znajdują potwierdzenie w dowodach zgromadzonych przez PINB. Jak wynika z protokołu kontroli (k. 9 akt administracyjnych sprawy), przeprowadzonej (w wyniku interwencji K. K.) w dniu 1 marca 2018r. przez pracowników PINB, z udziałem pełnomocnika inwestora, "potwierdziło się zaleganie gruzu po dokonanej rozbiórce garażu na terenie działki [...] na wysokość ok. 1,5 m w najwyższym punkcie, przysłaniając ścianę boczną garażu murowanego, będącego własnością Pana K." W protokole stwierdzono także, że ze względu na warunki atmosferyczne prace związane z usuwaniem gruzu zostały przerwane i po ich poprawie będą kontynuowane. Pismem z dnia 8 maja 2018 r., do którego zostało załączone zdjęcie obrazujące stan terenu rozbiórki, inwestor – J. W. – poinformował PINB o dokonaniu wywózki gruzu w dniu 30 kwietnia 2018 r. Tych ustaleń nikt nie zakwestionował. Organ I instancji, jak można wnosić z uzasadnienia, postanowienie o wstrzymaniu rozbiórki oparł na okoliczności, która nie miała dla tej sprawy większego znaczenia (jeśli roboty rozbiórkowe zostały zakończone), to jest wątpliwości co do uprawnień osoby, której inwestor powierzył obowiązki kierownika budowy. Skarżący także wskazuje na podobne wątpliwości odnośnie osoby kierownika budowy, a ponadto na inne uchybienia (brak dziennika budowy i tablicy informacyjnej na terenie budowy, dokonanie zniszczeń konstrukcji sąsiednich garaży przy prowadzeniu robót, zaleganie gruzu po rozbiórce) oraz na roboty budowlane, jakie powinny być wykonane w związku z rozbiórką. Do tych ostatnich należy pogłębienie fundamentów jego garażu, wykonanie innych robót budowlanych określonych w projekcie rysunkowym rozbiórki, naprawa i pomalowanie tynków ścian elewacyjnych oraz wykonanie wieńca żelbetowego. Są to roboty związane niewątpliwie z rozbiórką garażu przez inwestora, ale nie z zakresu samej rozbiórki. Jeśli okaże się, że rzeczywiście powinny one zostać wykonane ze względu na wymogi wynikające z decyzji rozbiórkowej bądź też z przepisów prawa (np. warunków technicznych), to zachodzi możliwość podjęcia postępowania naprawczego w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 7 pr. bud. w celu doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Wobec powyższego Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego co do braku podstaw do podjęcia postanowienia o wstrzymaniu robót rozbiórkowych na podstawie art. 50 ust. 1 pkt. 4 pr. bud. ze względu na zrealizowanie robót rozbiórkowych przed wydaniem postanowienia o takiej treści przez PINB. W tym stanie rzeczy rzeczono jak sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.