II SA/Gl 76/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), po rozpoznaniu w dniu 12 marca 2010 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wykonania określonych robót budowlanych w kwestii wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji p o s t a n a w i a: odmówić wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...] ( znak [...] ) stwierdzającą wykonanie przez inwestora obowiązku polegającego na wykonaniu inwentaryzacji powykonawczej robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia, polegających na przebudowie ul. [...] w C. W skardze A. M. wniósł o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Uzasadniając wniosek wskazywał, iż zaskarżona decyzja stanowi podstawę do kontynuowania przez inwestora rozpoczętych robót budowlanych, których nieprzerwanie może wywołać nieodwracalne skutki dla skarżącego. Kontynuacja robót budowlanych prowadzonych przez inwestora, może doprowadzić do ukończenia budowy drogi, a przez to do nieodwracalnej zmiany przeznaczenia działki nr1. W ocenie skarżącego wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji spowoduje konieczność powstrzymania się przez inwestora od dalszych robót, dzięki czemu w przyszłości możliwe będzie przywrócenie działki do stanu sprzed rozpoczęcia budowy. Dodatkowo skarżący wskazał, że z uwagi na charakter podniesionych w skardze zarzutów, dotyczących poważnych uchybień mających istotny wpływ na wynik sprawy, przy badaniu wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji niezbędne jest dokonanie wstępnej oceny zasadności skargi. Skarżący podkreślał, że tymczasowa ochrona jest niezwykle ważną gwarancją procesową stron, ponieważ może ją chronić przed negatywnymi następstwami zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ nie ustosunkował się do wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonych decyzji, stanowiska w tym przedmiocie nie zajął również żaden z uczestników postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Rozpoznając wniosek w zakresie przesłanek określonych w art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., ustawy p.p.s.a., Sąd uznał, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 61 § 1 p.p.s.a. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jednakże w myśl art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego, może wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części zaskarżonego aktu lub czynności, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba, że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności stanowi zatem w świetle powyższej regulacji, odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 61 § 1 p.p.s.a. i dotyczy jedynie okoliczności faktycznych o charakterze wyjątkowym. Z konstrukcji art. 61 § 3 p.p.s.a. wynika, że wstrzymanie może dotyczyć tylko takiego aktu administracyjnego, który nadaje się do wykonania i podlega wykonaniu. Nie każdy bowiem akt lub czynność może podlegać wstrzymaniu wykonania. Przez pojęcie wykonania aktu administracyjnego należy przy tym rozumieć spowodowanie w sposób dobrowolny lub przymusowy zaistnienia takiego stanu rzeczy, który jest zgodny z rozstrzygnięciem zawartym w danym akcie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2006 r., sygn. akt II FZ 882/05, niepubl.). Wykonalność dotyczy zatem aktów zobowiązujących, które ustalają dla ich adresatów nakazy powinnego zachowania lub zakazy określonego zachowania, aktów, na podstawie których określony podmiot uzyskuje równocześnie uprawnienie i mocą którego zostają na niego nałożone określone obowiązki oraz aktów, na podstawie których jeden podmiot jest do czegoś zobowiązany, a drugi wyłącznie uprawniony (T. Woś [w:] T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2006, s. 295 i n.). Cechy tej nie mają z kolei akty odmowne, jak również te z konstytutywnych aktów uprawniających, które nie wymagają żadnych działań ze strony uprawnionych podmiotów dla spowodowania określonego w nim stanu faktycznego lub prawnego (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2006, s. 186 i n.). W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r., utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. stwierdzającą wykonanie przez inwestora obowiązku polegającego na wykonaniu inwentaryzacji powykonawczej robót budowlanych prowadzonych bez wymaganego zgłoszenia, polegających na przebudowie ul. [...] w C. Akt ten ze względu na jego naturę nie nadaje się do wykonania, ani nie wymaga takiego wykonania, gdyż nie obliguje on strony do jakiegokolwiek działania, nie nakłada również uprawnień, ale przede wszystkim jest aktem, który nie podlega wykonaniu. Jest to zatem rodzaj aktu prawnego - co należy podkreślić - nienoszącego znamion wykonalności. Na marginesie należy wskazać, że wnoszący o wstrzymanie wykonania powinien był wykazać w jaki sposób kontynuowanie przez inwestora rozpoczętych robót budowlanych zmierzających do zbudowania drogi, spowoduje okoliczności uzasadniające, według treści powołanego art. 61 § 3 p.p.s.a., wstrzymanie wykonania decyzji objętej wnioskiem. Tymczasem twierdzenie, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowodowałoby trudne do odwrócenia skutki nie zostało praktycznie uzasadnione, a tym bardziej wykazane. Skoro tego nie uczyniono, to wniosek o wstrzymanie wykonania aktu, również z tego powodu nie mógł być uwzględniony. Także działając z urzędu brak jest, zdaniem Sądu podstaw do przesądzenia tej przesłanki wstrzymania wykonania ww. decyzji. Podstawy do wstrzymania jej wykonania nie mogły stanowić sformułowane zarzuty w zakresie wydania tej decyzji z naruszeniem przepisów prawa. Zastosowanie instytucji wstrzymania wykonania nie może być poprzedzone merytoryczną oceną zasadności skargi, albowiem takie działanie sądu, dokonywane w ramach posiedzenia niejawnego, oznaczałoby niedopuszczalną ocenę legalności zaskarżonego aktu sprowadzającą się do przedsądu. Na tym etapie postępowania Sąd nie jest bowiem upoważniony do rozstrzygania tej kwestii i z tego też względu nie może ona stanowić co do zasady (pomijając np.: ewentualne oczywiste przypadki wydania decyzji w warunkach nieważności) podstawy uwzględnienia wniosku o wstrzymanie. W związku z powyższym, w świetle art. 61 § 3 omawianej ustawy wniosek skarżącego podlegał oddaleniu.