II SA/Gl 760/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Beata Bieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2012 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pszczynie na uchwałę Rady Miejskiej w Czechowicach-Dziedzicach z dnia 15 stycznia 2008 r. nr XVII/142/08 w przedmiocie zasad wynajmowania lokali 1) stwierdza nieważność § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały w części wskazującej, że za osoby spełniające warunki do zawarcia umowy najmu lokalu uznaje się jedynie osoby nie mające tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego; 2) stwierdza nieważność § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały; 3) oddala skargę w pozostałej części. W dniu 15 stycznia 2008 r. Rada Miejska w Czechowicach-Dziedzicach podjęła uchwałę nr XVII/142/08 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Czechowice-Dziedzice. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 2 pkt 1 i art. 42 art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. 2001, Nr 142, poz. 1951 z późn. zm.), a także art. 21 ust. 1, pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j.: Dz. U. 2005, Nr 31, poz. 266 z późn. zm. – zwanej dalej: ustawą o ochronie praw lokatorów). Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 lutego 2008 r. nr NP./III/0911/24/08 Wojewoda Śląski stwierdził nieważność w § 2 ust. 1 ww. uchwały z uwagi na to, że za osoby spełniające warunki do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony uznaje on jedynie osoby zameldowane na terenie Gminy Czechowice-Dziedzice. W konsekwencji uchwałą nr XXI/177/08 z dnia 13 maja 2008 r. Rada Miejska w Czechowicach Dziedzicach zmieniła ww. uchwałę nr XVII/142/08 wprowadzając do niej § 2 ust. 1 w nowym brzmieniu. Po raz kolejny uchwała nr XVII/142/08 została zmieniona uchwałą nr XVII/142/11 z dnia 29 listopada 2011 r. kiedy to dodano do uchwały pierwotnej nowy § 1 ust. 3 pkt 4, § 1 ust. 4 pkt 3, § 2 ust. 1a, § 2 ust. 4, § 6 ust.9, § 7a i § 8 ust. 4a i zmieniono brzmienie § 6 ust. 3, § 8 ust. 7 i 13 i § 9 ust. 1 i 2. Pismem z dnia 17 maja 2012 r. Prokurator Rejonowy w Pszczynie zaskarżył uchwałę nr XVII/142/08 wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części obejmującej § 2 ust. 1 we fragmencie: "nie mające tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego" oraz rozstrzygnięć określonych w § 1 ust. 4 pkt 3 oraz § 8 ust. 5 we fragmencie: "będących właścicielami /współwłaścicielami/ lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego". Zaskarżonej uchwale zarzucił bowiem obrazę art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów poprzez sformułowanie w § 2 ust. 1 generalnej zasady zawężającej krąg osób uprawnionych do najmu lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, w myśl której za osoby spełniające warunki do zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony uznaje się jedynie osoby nie mające tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego. W uzasadnieniu Prokurator Rejonowy w Pszczynie podniósł m.in., iż przepis art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów zalicza do zadań własnych gminy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Wykonywanie tego zadania określa art. 4 ust. 2 tej ustawy, wskazując, że zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej polega na zapewnieniu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Analiza powołanych wyżej przepisów prowadzi do wniosku, iż prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i uzyskujący niskie dochody. Ustawa o ochronie praw lokatorów nie wprowadza bowiem innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu z gminnego zasobu mieszkaniowego. Art. 4 ust. 2 i art. 21 ust. 3 cyt. ustawy nie zezwala nadto, aby do uchwały wprowadzać — jak ma to miejsce w niniejszej sprawie — unormowania, które postawią w niekorzystnej sytuacji i bezpodstawnie zróżnicują sytuację osób znajdujących się w podobnych warunkach materialnych i mieszkaniowych, które być może kwalifikowałyby się do ubiegania się o wynajem lokalu gminnego w świetle uregulowań uchwały, gdyby nie wprowadzono niekorzystnych dla nich postanowień. Wyłączenie z kręgu uprawnionych do ubiegania się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób, które posiadają tytuł prawny do innego lokalu skutkuje nierównym traktowaniem podmiotów cechujących się takimi samymi cechami istotnymi — niezaspokojonymi potrzebami mieszkaniowymi i niskimi dochodami, co godzi w zasadę równości wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP W odpowiedzi na skargę Burmistrz Czechowic-Dziedzic wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniósł, iż w § 2 ust. 1 uchwały zawarto klauzule stanowiące o ograniczeniu możliwości zawarcia umowy najmu z osobami składającymi wnioski o przyznanie prawa najmu lokalu na czas nieoznaczony, bowiem za osoby te uznaje się osoby zamieszkujące na terenie Gminy Czechowice-Dziedzice nie mające tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz posiadające trudne warunki lokalowe. Jednocześnie w związku z brakiem ustawowej definicji legalnej pojęcia tytułu prawnego do lokalu dokonano w § 1 ust. 4 pkt 3 zdefiniowana pojęcia osób "nie posiadających tytułu prawnego do lokalu" dla potrzeb stosowania uchwały, w tym kwalifikowania pierwszeństwa do zawarcia umowy najmu z mieszkaniowego zasobu gminy. Rada Miejska uznaje, że zawarte w tych postanowieniach uchwały uregulowania znajdują upoważnienie w treści art. 4 ust. 1 i 2 oraz art. 21 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Zadanie własne gminy zgodnie z art. 4 ust. 2 polega na zapewnieniu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. Postanowienia uchwały w zakresie ograniczającym możliwość zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony z osobami posiadającymi tytuł prawny do lokalu w rozumieniu uchwały dotyczy faktycznie osób mających zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe. Tym samym zapewnienie im potrzeb mieszkaniowych przez gminę nie może być uznane za zadanie ustawowe. Zdaniem Rady postanowienia uchwały nie mogą być interpretowane jako pozbawienie praw obywatelskich czy też wykluczenia określonej grupy obywateli z uprawnień ustawowych. Obowiązkiem gminy jest zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych mieszkańców co nie znaczy, że chodzi o zaspokojenie każdej subiektywnej potrzeby ale potrzeby uwarunkowanej obiektywnymi możliwościami gminy przy uwzględnieniem kryteriów określonych w przepisach ustawy i zasadach określonych w uchwale rady gminy. Postanowienia uchwały nie pozbawiają prawa do ubiegania się o prawo do lokalu mieszkalnego, ale określają przesłanki pierwszeństwa do tego prawa. Ograniczenie prawa do lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy z tytułu posiadania tytułu prawnego do lokalu występuje w treści art. 23 ust. 2 ustawy odnośnie lokali socjalnych. Ograniczenie zawarte w tym przepisie stanowi przesłankę pozbawiającą prawa do lokalu socjalnego z zasobu mieszkaniowego gminy osób o szczególnej potrzebie ze względu na status społeczny. Uznanie tego ustawowego uregulowania za zgodne z Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej daje, zdaniem Burmistrza Czechowic-Dziedzic, podstawę do uznania w drodze wykładni logicznej, systemowej i celowościowej, że uprawnionym i zgodnym z prawem jest zawarcie w zasadach ustanowionych przez gminę na podstawie upoważnienia ustawowego ograniczenia możliwości zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony z osobami posiadającymi tytuł prawny do lokalu z zabezpieczonymi potrzebami mieszkaniowymi. Burmistrz Czechowic-Dziedzic podkreślił nadto, iż ograniczenie prawa do lokalu z zasobu gminy dla osób posiadających tytuł prawny do lokalu jest wprowadzane powszechnie przez rady gmin do uchwał stanowiących z zasadach gospodarowania lokalami mieszkaniowymi a stanowisko zawarte w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktryny w tym zakresie nie jest jednolite. Wskazał na poparcie swej tezy wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/GI 1105/10, w którym, zdaniem Burmistrza, uzależnienie prawa do lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy od posiadania tytułu prawnego do innego lokalu nie zostało uznane za warunek bezprawny uzasadniający stwierdzenie nieważności uchwały, a także wyrok NSA sygn. akt I OSK 598/08. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2012, poz. 270 zwanej dalej: p.p.s.a.) sprawowana przez sądy administracyjne kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na decyzje administracyjne, wyliczone w przywołanym przepisie postanowienia, a także inne akty lub czynności podejmowane przez organy administracji publicznej oraz organy samorządu terytorialnego, w tym akty prawa miejscowego. Stosownie z kolei do art. 147 § 1 p.p.s.a sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej uchwały wykazało, że jest ona dotknięta uchybieniami uzasadniającymi wyeliminowanie z obrotu prawnego § 2 ust. 1 w zakwestionowanej przez Prokuratora Rejonowego w Pszczynie części, a także § 8 ust. 5. Wskazać zatem w tym miejscu należy, że skład orzekający w pełni podziela zarzuty Prokuratora Rejonowego w Pszczynie co do § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały w brzmieniu nadanym mu uchwałą z dnia 13 maja 2008 r. stwierdzającym, iż "za osoby spełniające warunki do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu Gminy na czas nieoznaczony uznaje się osoby zamieszkujące na terenie Gminy Czechowice-Dziedzice, nie mające tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego oraz posiadające trudne warunki lokalowe". Rada Miejska w Czechowicach-Dziedzicach dokonała w nim bowiem niedopuszczalnego w świetle przepisów ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów ograniczenia, o charakterze dyskryminacyjnym, wyłączając z możliwości ubiegania się o najem lokalu osoby posiadające tytuł prawny do innego lokalu, bez względu na jakiekolwiek okoliczności faktyczne, w tym sytuację dochodową i rzeczywiste warunki zamieszkiwania.. Podkreślenia wymaga w tej mierze, że stosownie do art. 4 ust. 1 i 2 przywołanej wyżej ustawy do zadań własnych gminy należy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Z kolei art. 21 ust. 3 ustawy wskazujący jakie kwestie obowiązkowo regulować ma uchwała w przedmiocie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy wskazuje m.in. (w pkt 1-2), iż zasady te winny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub w podnajem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego, oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą zastosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; Wskazane powyżej normy czynią niewątpliwym, że gmina obowiązana jest tworzyć warunki do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wszystkich wymagających tego członków wspólnoty samorządowej, nie zaś jedynie tych członków wspólnoty, którzy nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu. Nadto możliwość ubiegania się o najem lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy, jak również warunki najmu zależą wyłącznie od dochodu gospodarstwa domowego i warunków zamieszkiwania. Wprowadzanie w tej mierze nieprzewidzianych w ustawie wyłączeń powodujących, że wnioski niektórych kategorii osób, z racji nie przewidzianych w ustawie okoliczności, nawet hipotetycznie nie mogą być pozytywnie rozpatrzone, w istotny sposób narusza wskazane wyżej przepisy. Wyrażonej przez Sąd oceny tej części § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały nie może zmienić zawarte w odpowiedzi na skargę wyjaśnienie, że skoro ograniczenie prawa do lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy z tytułu posiadania tytułu prawnego do lokalu występuje w treści art. 23 ust. 2 ustawy, to znaczy to, że ograniczenie takie jest w uchwale dopuszczalne. Cytowany przepis odnosi się bowiem jedynie do lokali socjalnych, objętych w ustawie regulacją szczególną, Rada Miejska w Czechowicach-Dziedzicach wprowadzony w ustawie wyjątek rozszerzyła natomiast na wszystkie przypadki najmu lokalu na czas nieoznaczony, z wyjątku ustawowego czyniąc zatem bezwzględna zasadę. Także przywołane przez Burmistrza Czechowic-Dziedzic wyroki: WSA w Gliwicach sygn. akt II SA/Gl 1105/10 i NSA sygn. akt I OSK 598/08 nie mogą stanowić argumentu w sprawie. Zostały one wydane w stosunku do uchwał o odmiennej treści, a nadto przywołany wyrok WSA w ogóle nie odnosi się do kwestii generalnego wyłączenia z możliwości ubiegania się o lokal inny niż socjalny osób posiadających tytuł prawny do lokalu, natomiast przywołany wyrok NSA oddalił skargę kasacyjną od wyroku sądu I instancji stwierdzającego nieważność uchwały w części uzależniającej umowę najmu od nieposiadania tytułu prawnego do innego lokalu. W konsekwencji stwierdzeniu nieważności musiał podlegać także § 8 ust. 5 zaskarżonej uchwały, i to w całości, a nie tylko określonej przez Prokuratora Rejonowego w Pszczynie części. Przywołany ustęp wskazuje bowiem czyje wnioski automatycznie podlegać muszą oddaleniu podając, iż oddaleniu podlegają wnioski złożone przez wnioskodawców będących właścicielami /współwłaścicielami/ lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego, a także wnioskodawców, którzy zbyli lub przekazali nieodpłatnie posiadany lokal mieszkalny lub budynek w całości lub części oraz wnioskodawców zamieszkujących w lokalu mieszkalnym o nadmiernym zaludnieniu powstałym w wyniku dobrowolnej zamiany lokalu mieszkalnego. Ustęp ten nie tylko zatem ponownie podkreśla, niedopuszczalne, jak to wyjaśniono powyżej, wyłączenie a priori z kręgu osób, które mogą ubiegać się o najem lokalu (każdego, nie tylko socjalnego) osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu, ale także wyłącza dodatkowo inne kategorie wnioskodawców, niezależnie od ich rzeczywistej sytuacji dochodowej i warunków zamieszkiwania. W efekcie Sąd, nie związany zarzutami i wnioskami skargi, wyszedł poza granice żądania Prokuratora i stwierdził nieważność wskazanego § 8 ust. 5 w całości. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów Prokuratora Rejonowego w Pszczynie odnośnie § 1 ust. 4 pkt 3 zaskarżonej uchwały i w tej części skargę oddalił (zarzut ten dotyczy zawartej w "słowniczku" definicji osoby nie posiadającej tytułu prawnego do lokalu). Zaskarżona uchwała posługuje się bowiem sprecyzowanym w słowniczku pojęciem nie tylko w przepisach, w których, jak wskazano powyżej, stanowiło to niedopuszczalne ograniczenie uprawnień niektórych kategorii osób do najmu lokalu innego niż socjalny ale także w odniesieniu do najmu lokali socjalnych (§ 6 ust. 3 pkt 1 uchwały), w odniesieniu do którego ograniczenie takie jest ustawowo przewidziane. W konsekwencji powyższych uwag w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a Sąd obowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanych częściach, zaś na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałej części. Sąd nie odniósł się do kwestii ewentualnego wstrzymania wykonania tych części uchwały, których nieważność stwierdził albowiem wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (art. 152 w zw. z art. 61 § 3 p.p.s.a.).