II SA/Gl 766/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi A. P. i A. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych oddala skargę. Pismem z dnia 3 stycznia 2017 r. A. P. oraz A. P. zwrócili się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. z wnioskiem o zbadanie, czy odległość budynku mieszkalnego na działce nr 1 przy ul. [...] w S. od granicy z działką nr 2, jest zgodna z przepisami prawa budowlanego. Po wszczęciu i przeprowadzeniu w tej sprawie postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w C. (dalej taż jako PINB) decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 104 § 1 i art. 105 Kpa, postępowanie to umorzył jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że w związku z wnioskiem przeprowadził w dniu 13 lutego 2017 r. czynności kontrolne, podczas których ustalono, iż na działce nr 3 zlokalizowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Budynek zlokalizowany jest w odległości 3,13-3,16 m od ogrodzenia z siatki stalowej usytuowanego od strony granicy z działką nr 2. Dnia 23 października 2016 r. uprawniony geodeta dokonał wznowienia granic pomiędzy działkami nr 3 i nr 2. Według znaków granicznych ustabilizowanych w terenie, granica odsunięta jest od ogrodzenia z siatki stalowej na odległość od ok. 30 cm do ok. 50 cm w głąb działki wnioskodawców nr 2. Zgodnie z wznowioną granicą przedmiotowy budynek jest od niej usytuowany w odległości około 3,60 m. Ściana usytuowana od tej granicy posiada otwory okienne. Dokładne usytuowanie budynku, od granicy nieruchomości, jak i ogrodzenia zostało naniesione na załączniku graficznym do w/w czynności kontrolnych. Budynek został zrealizowany na podstawie decyzji i pozwoleniu na budowę Naczelnika Miasta i Gminy S. z dnia [...] r., znak [...]. Budowa trwała do 1976 r., co zostało ustalone w oparciu o oświadczenie kierownika budowy z dnia 6 czerwca 1976 r. o jej zakończeniu oraz fakt datowanego na 1976 r. zameldowania pod adresem [...], co było możliwe dopiero po fakcie zgłoszenia zakończenia budowy. W oparciu o dodatkowe czynności kontrolne na działce przeprowadzone w dniu 4 kwietnia 2017 r. ustalono, że najmniejsza odległość pomiędzy budynkiem mieszkalnym na działce nr 3, a zabudową na sąsiedniej działce nr 2 wynosi 14,31m. Gdy chodzi o powierzchnię zabudowy i kubaturę budynek został zrealizowany zgodnie z pozwoleniem na budowę. Zgodnie z pozwoleniem powinien być usytuowany ścianą z otworami okiennymi w odległości 4m od granicy z działką nr 2. Zbliżenie do tej granicy na odległość 3,6 m nie stanowi w okolicznościach sprawy istotnego odstępstwa dającego podstawę do ingerencji organów nadzoru budowlanego. W tym zakresie ocena powinna być bowiem dokonana w oparciu o przepisy obowiązujące w dacie oddania budynku do użytkowania tj. w oparciu o obowiązujące wówczas rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. 1961.196 – dalej jako WT z 1961 r.). Przepisy te nie określały minimalnych odległości budynków od granic nieruchomości sąsiednich, a jedynie minimalne odległości lokalizacji budynków od innych obiektów budowlanych z uwagi na warunki bezpieczeństwa pożarowego. Wymogi w tym zakresie nie zostały naruszone, w sytuacji gdy przedmiotowy budynek zlokalizowany jest od najbliższej sąsiedniej zabudowy w odległości 14,31m. Zbliżenie budynku do granicy z działką było zatem w świetle obowiązujących wówczas przepisów dopuszczalne. Również zbliżenie balkonu budynku do granicy na odległość około 2,55 m nie narusza zarówno obecnych, jak i warunków technicznych z 1961 r., zachowana jest minimalna odległość wynosząca 1,5m. Stwierdził też organ, że lokalizacja budynku nie narusza ustaleń obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem PINB w C. przeprowadzone czynności kontrolne nie wykazały ponadto negatywnego oddziaływania obiektu na zabudowę sąsiednią, ani też naruszenia innych przepisów prawa, które skutkowałyby podjęciem przez ten organ działań naprawczych, co przemawia za brakiem podstaw do przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego. Za takim rozwiązaniem przemawia zdaniem organu również "czynnik racjonalno-ekonomiczny, uwzględniający znaczny upływ czasu od momentu dokonania zmian i zakończenia budowy budynku (40 lat), który od tego okresu jest użytkowany". W odwołaniu od tej decyzji A. i A. małżonkowie P. wnosząc o jej uchylenie zarzucili, że została ona wydana z naruszeniem art. 105 § 1 Kpa. W uzasadnieniu odwołania podnieśli, że powołane przez organ pozwolenie na budowę nie dotyczy objętego postępowaniem budynku z uwagi na inne oznaczenie działki i jej adres. Nie uwzględniono też, że sporny budynek został zrealizowany z naruszeniem linii zabudowy na parcelach sąsiednich. Nie można też przyjąć, że zbliżenie budynku do granicy ich działki nie stanowi istotnego odstępstwa od udzielonego pozwolenia na budowę i nie wpływa negatywnie na sąsiednią zabudowę. W tym zakresie zdaniem odwołujących się brak jest w decyzji dostatecznego uzasadnienia. Z uwagi na usytuowanie w ścianie zbliżonej do granicy ich działki otworów okiennych mieszkańcy ich budynku pozbawieni są należnej im intymności. Istnieje bowiem możliwość ich "permanentnego" obserwowania i to nawet przez wiele postronnych osób, w sytuacji gdy w pomieszczeniach z tymi oknami znajduje się zakład krawiecki. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. odwołania tego nie uwzględnił i zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 130 § 1 pkt 1 Kpa oraz art. 83 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm., zwanej też dalej Prawem budowlanym), decyzję PINB w C. utrzymał w mocy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia po zrelacjonowaniu dotychczasowego postępowania w sprawie stwierdził, że organ pierwszej instancji błędnie powołał się na nieaktualne WT z 1961 r., zamiast na Zarządzenie nr 130 Ministra Budownictwa, Przemysłu i Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. z 1996 r. nr 26 poz. 157). Nie ma to jednak wpływu na wynik sprawy ponieważ w zakresie wymaganej odległości budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe oba akty posiadają tożsame unormowania. Również to drugie rozporządzenie nie określało minimalnych odległości od granic nieruchomości sąsiednich. W całości podzielił organ odwoławczy ustalenia faktyczne i ich ocenę prawną zawartą w decyzji PINB. Podkreślił w ślad za organem pierwszej instancji, że kwalifikacja odstępstw jako istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego powinna być dokonywana z uwzględnieniem okoliczności danej sprawy, bez nieuzasadnionego rygoryzmu. Nie powinna też odbiegać od realiów życia codziennego. Dodatkowo powołał się w tym względzie na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 26 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1518/10 w którym Naczelny Sąd Administracyjny podzielił pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 5/10, zgodnie z którym kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym do ustawy – Prawo budowlane w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Jeżeli odstąpienie od warunków technicznych nie wiąże się z powstaniem zagrożenia dóbr chronionych prawem publicznym np. wprowadzeniem groźby pożaru, choroby, uszkodzenia mienia to wadliwym byłoby uznanie na gruncie publiczno-prawnym, że naruszenie przepisów techniczno-budowlanych uniemożliwia zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego". Za niezasadny uznał tez WINB zarzut mylnego określenia objętego postępowaniem budynku w odniesieniu do powoływanego pozwolenia na budowę. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego obiekt aktualnie użytkowany na działce nr 5, jest tym samym obiektem, na który wydano pozwolenie na budowę z dnia [...] r. na działce nr 6. Jak wynika bowiem z treści księgi wieczystej dla działki nr 3 (Dział I-0) budynek odłączono od księgi wieczystej nr [...], a z treści zupełnej przywołanej księgi wieczystej wynika, iż obejmowała ona działki o nr 6 oraz 1. Oczywistym pozostaje fakt, iż na przestrzeni 40 lat numery poszczególnych działek mogły ulec zmianom, jednakże nie ma to wpływu na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Chybiony jest również zarzut, iż przedmiotowy budynek wbrew postanowieniu Naczelnika Powiatu w C. nie jest usytuowany w linii zabudowy istniejących budynków. Analiza zatwierdzonego planu realizacyjnego wskazuje bowiem, iż budynek stanowiący przedmiot postępowania miał być usytuowany w głębi działki (w stosunku do budynku na działce stanowiącej własność odwołujących), a także na co należy zwrócić uwagę droga, przy której usytuowana jest działka, na której zlokalizowany jest budynek, biegnie po skosie. Odnośnie zarzutu, naruszenia intymności odwołujących się organ wskazał, że kwestia ta pozostaje poza właściwością organów nadzoru budowlanego. W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję WINB w K. A. i A. małżonkowie P. wnieśli o jej uchylenie oraz o zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zarzucili, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa w następstwie mających wpływ na treść rozstrzygnięcia błędnych ustaleń faktycznych, a w szczególności: - z naruszeniem art. 138 § 1 i art. 105 § 1 Kpa przez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sprawie zgodności budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 3 położonej przy ul. [...] w S. z zatwierdzonym projektem, podczas gdy brak podstaw do takiego rozstrzygnięcia, - z naruszeniem art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa, w zw. z art. 107 § 3 Kpa i w zw. z art. 140 Kpa w sytuacji gdy w sposób wyczerpujący nie zebrano i nie rozpatrzono całego materiału dowodowego, nie zbadano wszystkich istotnych i mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii, w szczególności nie wyjaśniono ich zarzutu, że sprawa dotyczy budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr 3 położonej przy ul. [...] w S., a powołana decyzją z dn. [...] r. innego obiektu – budynku zlokalizowanego na działce nr 6 położonej przy ul. [...] w S., który posadowiony wbrew przepisom przy granicy nieruchomości odwołujących się negatywnie oddziałuje na ich nieruchomość mieszkalną pozbawiając ich intymności. W uzasadnieniu skargi powtórzono co do zasady argumentację zawartą wcześniej w odwołaniu. W odpowiedzi na skargę WINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w decyzji zaskarżonej i stwierdzając, że zarzuty skargi stanowią powielenie zarzutów odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem brak jest dostatecznych podstaw do przyjęcia, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do jej wzruszenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lub pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Wbrew twierdzeniom skargi sprawa została należycie wyjaśniona, ustalony stan faktyczny nie budzi wątpliwości i został należycie oceniony z punktu widzenia mających zastosowanie w sprawie przepisów. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają wszelkim wymogom określonym w art. 107 § 3 Kpa. Odmienne w tym względzie zarzuty i twierdzenia skargi zostały sformułowane bardzo ogólnie co uniemożliwia też szczegółową z nimi polemikę. W szczególności skarżący nie przedstawili żadnej argumentacji która mogłaby wskazywać, że powoływane przez organy i uczestników pozwolenie na budowę nie dotyczyło objętego postępowaniem budynku. W oczywisty sposób przeczy temu wynik porównania dołączonych do tego pozwolenia map, zatwierdzonego tym pozwoleniem planu realizacyjnego, z usytuowaniem obiektu i adresatów pozwolenia, zalegającym w aktach (karta 26 akt) aktualnym wyrysem z mapy ewidencyjnej oraz treścią prowadzonej dla działki nr 3 księgi wieczystej. W tym względzie twierdzenia skarżących są też wzajemnie sprzeczne gdy jednocześnie w odniesieniu do tej decyzji i poprzedzającego go pozwolenia Naczelnika Powiatu w C. z dnia [...] r. w przedmiocie stwierdzenia możliwości realizacji inwestycji, formułują zarzuty co do usytuowania spornego budynku niezgodnie z pozwoleniem i przepisami m.in. gdy chodzi o odległość budynku od ich granicy. Zdziwienie w tym względzie może budzić zwłaszcza treść odwołania z której można by chyba wyprowadzić wniosek, że zdaniem skarżących pozwolenie to może dotyczyć raczej budynku stanowiącego obecnie ich własność. Gdy zaś chodzi o linię zabudowy tego budynku to wiążące jest w tym względzie pozwolenie na budowę i stanowiący jego część zatwierdzony plan realizacyjny. Również zdaniem Sądu usytuowanie spornego budynku w stosunku do ul. [...] nie wykazuje istotnych odstępstw. Gdyby przyjąć w tym względzie twierdzenia skarżących to wobec kształtu działki inwestorów od strony tej ulicy, budynek musiałby być usytuowany najprawdopodobniej częściowo na samej ulicy. Zgodzić się trzeba ze stanowiskiem organów, że przesunięcie budynku ze ścianą z otworami okiennymi w kierunku granicy z działką skarżących na odległości około 3,60-3,70 m, zamiast wynikającej z pozwolenia na budowę odległości 4m, nie stanowi istotnego odstępstwa oraz naruszenia obowiązujących przepisów, dającego podstawę do kontynuowania postępowania legalizacyjnego w oparciu o normy zawarte w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Prawidłowo ustaliły w tym względzie organy orzekające, że w odniesieniu do tej kwestii należy stosować warunki techniczne z daty budowy budynku. Prawidłowo uznał organ odwoławczy, że chodzi o wymagania wynikające z warunków technicznych z 29 czerwca 1966 r., które jak i poprzednie powołane przez organ pierwszej instancji nie normowały bezpośrednio kwestii odległości budynków, w tym ścian z otworami okiennymi, od granicy nieruchomości. Spełnione zostały natomiast wymagania gdy chodzi o odległości pomiędzy budynkami z punktu widzenia wymagań ochrony przeciwpożarowej, co zostało w decyzjach organów obu instancji wykazane. O tym, że tego rodzaju zbliżenie nie było traktowane jako istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę może też świadczyć pośrednio fakt, że budynek został przyjęty do użytkowania, co umożliwiało jego zasiedlenie. Do podobnych wniosków należałoby dojść nawet gdyby oceniać to odstępstwo według warunków technicznych obowiązujących w dacie orzekania przez organy obu instancji. Jak to trafnie wskazały organy, powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych, należy mieć na uwadze całokształt okoliczności danej sprawy. W niniejszej sprawie brak jest natomiast podstaw do przyjęcia, że zbliżenie budynku od 30 do 40 cm może w istotny sposób ograniczać skarżących w korzystaniu i zagospodarowaniu ich nieruchomości, względnie powodować zagrożenie ich innych dóbr chronionych prawem publicznym. Trudno też przyjąć, że tego typu zmniejszenie odległości budynku ze ścianą posiadającą okna może naruszać prywatność, czy też jak to określają skarżący intymność w korzystaniu z ich działki, zwłaszcza gdy w okolicznościach sprawy należałoby dać wiarę twierdzeniom uczestników, że do zbliżenia budynku do granicy doszło za zgodą poprzedników prawnych skarżących tj. rodziców skarżącego i uczestniczki postępowania. Nie zostało bowiem wykazane, a nawet podnoszone aby w czasie budowy lub po jej zakończeniu negowali oni takie usytuowanie budynku, m.in. przez zgłaszanie w tym względzie zastrzeżeń do organów budowlanych. Nie czynili tego również skarżący, którzy stali się wyłącznymi współwłaścicielami działki sąsiedniej na mocy umowy darowizny z [...] r. (w aktach administracyjnych). Jak wynika z pism dołączonych do wniosku skarżących z dnia 3 stycznia 2017 r. o wszczęcie postępowania w niniejszej sprawie, z roszczeniami w tym względzie wystąpili oni dopiero gdy uczestnicy zakwestionowali przebieg ogrodzenia pomiędzy działkami. Z powyższych względów prawidłowo przyjęły organy obu instancji, że w sprawie brak jest podstaw do dalszego prowadzenia postępowania administracyjnego i ingerencji organów nadzoru budowlanego przez wydawanie merytorycznego orzeczenia w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego. Prawidłowo zatem postępowanie jako bezprzedmiotowe zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.