II SA/Gl 767/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę oddala skargę. Wnioskiem z dnia 23 grudnia 2015r. A. F. wystąpiła o pozwolenie na budowę przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków o przepustowości 0,8m3/dobę. Zawiadomieniem z dnia 08 stycznia 2016r. organ I instancji poinformował strony o wszczęciu postępowania oraz o występującym w przyszłości, w przypadku realizacji przedmiotowej inwestycji, ograniczeniu w promieniu 30m od studni chłonnej rozsączającej ścieki, w zakresie możliwości lokalizacji studni wody pitnej. Następnie decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Prezydent Miasta B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków z odprowadzeniem oczyszczonych ścieków do gruntu za pośrednictwem studni chłonnej dla potrzeb budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] w B. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że sąsiednie działki nie są obecnie zabudowane a lokalizacja przedmiotowej inwestycji uniemożliwi w przyszłości lokalizację na nich studni wody pitnej. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła pełnomocnik inwestora, wskazując na błędną podstawę prawną wydanej decyzji, nie wykazanie dlaczego przedmiotowa inwestycja wymagała pozwolenia na budowę oraz oparcie przedmiotowej decyzji na zasadzie domniemania ewentualnego zagospodarowania na działkach sąsiednich, nadto brak jednoznacznego stanowiska organów oraz brak możliwości doprowadzenia projektu do stanu zgodnego z prawem. Odwołująca się podniosła, że gmina nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dlatego nie jest możliwe stwierdzenie jakie będzie przeznaczenie sąsiednich działek, nadto żaden z właścicieli tych działek nie wniósł zastrzeżeń do lokalizacji przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do rozbieżnych stanowisk organu wskazała, że organ ochrony środowiska stwierdził, że dla przedmiotowej inwestycji wystarczające jest zgłoszenie, tymczasem organ architektoniczno-budowlany wniósł sprzeciw nakazując uzyskanie pozwolenia na budowę. Nadto jeżeli organ miał wątpliwości co do zgodności przedstawionego projektu z przepisami prawa, winien wezwać inwestora do sporządzenia dokumentacji w sposób zgodny z przepisami. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie wskazał, że pomimo tego, iż planowana inwestycja wymagała jedynie zgłoszenia, nie zaś decyzji o pozwoleniu na budowę, to w niniejszej sprawie to inwestorka we wniosku określiła tryb postępowania. Nadto zgodnie z art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ I instancji zobowiązany był do nałożenia postanowieniem obowiązku usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie dopiero mógł wydać decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Ponadto wskazał, że działki objęte obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji są niezabudowane, jak wynika z załączonego do akt sprawy wydruku z rejestru gruntów stanowią one grunty orne, sady i pastwiska, a ich właściciele nie wnieśli sprzeciwu do lokalizacji planowanej inwestycji, w związku z powyższym w ocenie organu odwoławczego odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę biologicznej oczyszczalni ścieków z uwagi na naruszenie § 31 ust. 1 ww. przepisu warunków technicznych jest niczym nieuzasadniona. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniósł J. W. zarzucając naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez pominięcie istotnych okoliczności faktycznych mających wpływ na wynik sprawy. Skarżący wskazał, że nieruchomość inwestora położona jest w odległości 70m od gminnej kanalizacji sanitarnej biegnącej w drodze dojazdowej do posesji wnioskodawcy. Zakwestionował nadto sposób działania przydomowej oczyszczalni ścieków, wskazując przy tym, że jej lokalizacja w przyszłości uniemożliwi wybudowanie studni do poboru wody oraz może oddziaływać negatywnie na już istniejącą studnię, która znajduje się w odległości 50m od wskazanej lokalizacji. Skarżący wskazał również, że aktualnie toczy się postępowanie o wydanie warunków technicznych przyłączenia do kanalizacji sanitarnej budynków jednorodzinnych położonych przy ul. [...], w tym nieruchomości należącej do inwestora. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] w całości podtrzymał dotychczasowe stanowisko oraz argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji i na tej podstawie wniósł o oddalenie skargi. W toku postępowania sądowego pełnomocnik z urzędu skarżącego poparł jego osobistą skargę oraz zwrócił uwagę, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy konieczne jest uwzględnienie przepisów ustawy o ochronie środowiska oraz aktu prawa miejscowego jakim jest program ochrony środowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 290 z późn. zm.) zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28. Z kolei zgodnie z art. 29 ust.1 pkt 3 powołanej ustawy pozwolenia na budowę nie wymaga budowa przydomowych oczyszczalni ścieków o wydajności do 7,50 m3 na dobę. Tym niemniej zgodnie z art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć w drodze decyzji o której mowa w ust. 5, obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia, o którym mowa w ust. 1, jeżeli ich realizacja może naruszać ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy lub spowodować: 1) zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia; 2) pogorszenie stanu środowiska lub stanu zachowania zabytków; 3) pogorszenie warunków zdrowotno-sanitarnych; 4) wprowadzenie, utrwalenie bądź zwiększenie ograniczeń lub uciążliwości dla terenów sąsiednich. W niniejszej sprawie wniosek inwestora dotyczył budowy przydomowej oczyszczalni ścieków o wydajności do 0,8m3 /dobę, więc co do zasady wymagałby zgłoszenia, jednakże jak już wyżej wskazano organ mógł nałożyć na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę i z taką sytuacją prawdopodobnie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, na co wskazuje treść odwołania od decyzji organu I instancji, w którym inwestor powołał się na art. 30 ust. 7 pkt 4 Prawa budowlanego oraz zwrócił uwagę na rozbieżność stanowiska organów ochrony środowiska i architektoniczno-budowlanego w zakresie dotyczącym obowiązku zgłoszenia realizacji planowanej inwestycji. Zwrócić jednak należy uwagę na fakt, że organ nie dołączył do akt sprawy decyzji z której wynikałby obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę. W sytuacji gdy inwestor wystąpił o pozwolenia na budowę stosownie do art. 35 ust.1 pkt 1 Prawa budowlanego, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Zgodnie z art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ratio legis analizowanego przepisu należy łączyć z uznaniem, że wezwanie inwestora do usunięcia nieprawidłowości w przedłożonej dokumentacji - przed wydaniem decyzji załatwiającej sprawę co do istoty - służy umożliwieniu uzyskania przez inwestora decyzji zgodnej z jego wnioskiem niezależnie od tego, że przedstawiona wraz z wnioskiem o pozwolenie na budowę dokumentacja zawierała pierwotnie określone wady prawne. Możliwość usunięcia nieprawidłowości przez inwestora w toku prowadzonego postępowania administracyjnego jest zatem uprawnieniem procesowym strony, które w odniesieniu do kwestii prawidłowego wywiązania się przez organ administracji publicznej z obowiązku jego przyznania, w sposób bezpośredni wpływa na legalność decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Konieczność ścisłego uzależnienia przyjmowanej oceny o zgodności z prawem powyższej decyzji od stwierdzenia spełniania przez postanowienie organu nie tylko formalnych, ale również materialnych warunków jego poprawności wynika z faktu, że postanowienie nakładające obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, o którym mowa w art. 35 ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, jest postanowieniem niezaskarżalnym, wobec czego inwestorowi jako stronie postępowania nie przysługują żadne środki prawne pozwalające przeciwdziałać wydaniu przez organ wadliwego rozstrzygnięcia procesowego. Jego weryfikacja może zatem odbyć się dopiero wraz z kontrolą instancyjną decyzji kończącej postępowanie i polegać na zniesieniu jego skutków prawnych poprzez uchylenie decyzji, która swoje uzasadnienie czerpała z niewywiązania się przez inwestora z nałożonego tym postanowieniem obowiązku (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2016r. sygn. akt II OSK 2102/14, LEX nr 2083422). Nie ulega wątpliwości, że na terenie na którym ma być zrealizowana przydomowa biologiczna oczyszczalnia ścieków nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestor powinien był w pierwszej kolejności uzyskać decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Tym samym prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że w tej sytuacji organ I instancji powinien na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane nałożyć na inwestora obowiązek przedłożenia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Brak takiego rozstrzygnięcia i wydanie od razu decyzji o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę bez uprzedniego wezwania inwestora do uzupełnienia nieprawidłowości, umożliwia organowi odwoławczemu uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.). W ocenie Sądu chybione są zarzuty skargi, dotyczące możliwości podłączenia budynku inwestora do istniejącej sieci kanalizacji sanitarnej. Jak wynika z treści pisma spółki [A] z dnia 18 maja 2015r. w rejonie nieruchomości przy ul. [...] w B. brak jest sieci kanalizacji sanitarnej. Podobnie nietrafny jest zarzut dotyczący wadliwego funkcjonowania biologicznej oczyszczalni ścieków. Należy bowiem wskazać, że brak jest podstawy prawnej dla dokonywania przez organy administracji architektoniczno-budowlanej na etapie wydawania pozwolenia na budowę oceny rozwiązań projektu budowlanego w zakresie wykraczającym poza zagadnienia związane z zagospodarowaniem działki lub terenu, a dotyczące projektu architektoniczno-budowlanego, w tym wypadku przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków, bowiem pełną odpowiedzialność za zgodność tego projektu z prawem ponoszą projektanci. W niniejszej sprawie inwestor przedłożył projekt budowlany przydomowej biologicznej oczyszczalni ścieków typu NV1 sporządzony przez uprawnioną osobę, zawierający jednocześnie deklarację właściwości użytkowych za którą odpowiedzialność ponosi producent. Zwrócić należy również uwagę, że w wyniku zmiany art. 35 Prawa budowlanego przez art. 1 pkt 28 lit. b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003r., do prawa budowlanego wprowadzono zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej. Uprawnienia kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, względnie decyzji o warunkach zabudowy, a także wymaganiami ochrony środowiska (por. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2008r., sygn. akt II OSK 940/07, dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Projekt budowlany dotyczy bezpośrednio obiektu budowlanego: jego formy, konstrukcji, funkcji oraz sposobu działania, a także wskazuje m.in. proponowane niezbędne rozwiązania techniczne, materiałowe i zasady nawiązania do otoczenia. Organ nie jest uprawniony do badania zgodności projektu architektoniczno-budowlanego z przepisami techniczno-budowlanymi lub innymi przepisami prawa, poza przepisami określającymi wymogi ochrony środowiska. Rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oznaczałaby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ (uchylony art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego) i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Sprawdzanie zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało więc ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Nietrafny jest również zarzut dotyczący ograniczenia możliwości wybudowania studni do poboru wody w przyszłości na działkach sąsiednich, bowiem oceniając lokalizację przydomowej oczyszczalni ścieków organ może uwzględnić jedynie istniejące studnie, na co słusznie wskazał organ odwoławczy. Wskazać należy, że § 31 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( tekst jedn. Dz. U. z 2015r., poz. 1422) dotyczy możliwości lokalizacji studni dostarczających wodę przeznaczoną do spożycia przez ludzi w odległości 30m od najbliższego przewodu rozsączającego kanalizacji indywidualnej. Nie oznacza to jednak zakazu lokalizacji przewodów rozsączających przydomowych oczyszczalni ścieków od każdej działki na której potencjalnie może powstać tego typu studnia, a dotyczy jedynie już istniejących studni. Bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy pozostaje również podnoszona w skardze kwestia zlokalizowania studni w odległości 50m od miejsca w którym zaplanowano realizację przydomowej oczyszczalni ścieków, ponieważ powołany wyżej przepis rozporządzenia wprowadza limit odległości wynoszący 30m. W ocenie Sądu projektowana przydomowa oczyszczalnia ścieków nie narusza również § 26 ust. 3 powołanego rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, który dopuszcza zastosowanie przydomowej oczyszczalni ścieków, jeżeli ich ilość nie przekracza 5m3 na dobę, w sytuacji braku możliwości podłączenia do sieci kanalizacyjnej. Z akt postępowania wynika, że nie było możliwe podłączenie projektowanego budynku do sieci kanalizacyjnej, a fakt planowanej budowy sieci kanalizacyjnej dla tego terenu w przyszłości pozostaje bez znaczenia, w sytuacji gdy organ ma obowiązek ocenić stan faktyczny istniejący w chwili orzekania i zgodność z przepisami obowiązującymi w chwili wydania decyzji. Niezbędnym jest natomiast dokonanie oceny zgodności inwestycji z § 30 powołanego rozporządzenia, gdzie wprowadzono wymóg zgodności usytuowania przydomowych oczyszczalni ścieków z wymaganiami rozporządzenia oraz przepisami dotyczącymi ochrony gruntu, wód i powietrza. Kwestię odprowadzania ścieków do gruntu reguluje rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 18 listopada 2014r. w sprawie warunków, jakie należy spełnić przy wprowadzaniu ścieków do wód lub do ziemi, oraz w sprawie substancji szczególnie szkodliwych dla środowiska wodnego ( Dz. U. z 2014r. poz.1800). Z powyższych względów Sąd, nie dopatrując się naruszenia prawa przy wydaniu zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718 z późń. zm.), skargę oddalił.