II SA/Gl 768/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski Sędzia WSA Włodzimierz Kubik /spr./ Asesor WSA Iwona Bogucka Protokolant sekr. sąd. Beata Malcharek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2005 r. sprawy ze skargi Fundacji "[...]" z siedzibą w R. na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego o d d a l a s k a r g ę Skarga Fundacji "[...]" z siedzibą w R. została wniesiona w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz.U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 ze zm./ - dalej u.s.g. – na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...] Nr [...] w sprawie wniosku Zarządu Miasta R. o zrezygnowanie z dokonywania zmiany obowiązującego planu miejscowego w kierunku wprowadzania zakazu budowy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego pn. "Wielofunkcyjny Kompleks Obiektów Rozrywkowo-Usługowych [...]". Wymienioną uchwałą Rada Miasta R. postanowiła zrezygnować z dokonywania zmiany obowiązującego wówczas planu miejscowego w kierunku wprowadzenia zakazu budowy wskazanego w tytule uchwały obiektu w R., przy ulicy R. – D. Stosownie do wymogu zawartego w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym skargę do sądu administracyjnego skarżąca poprzedziła skierowanym do Rady Miasta pismem z dnia [...] zawierającym wezwanie do usunięcia naruszenia "jej prawa i uprawnienia". W piśmie tym Fundacja wskazała, że wymieniona uchwała poprzez dopuszczenie do prowadzenia uciążliwej pod względem emisji zanieczyszczeń oraz hałasu działalności handlowej w bezpośrednim sąsiedztwie placówek opiekuńczo-wychowawczych prowadzonych przez fundację narusza jej uprawnienia do prowadzenia tych placówek i powoduje konieczność zmiany ich lokalizacji. Powyższa uchwała powoduje także "nieuzasadnione pominięcie interesów mieszkańców Gminy R. – dzieci korzystających z wyżej wymienionych placówek". Rada Miasta R. uchwałą z dnia [...] Nr [...] nie uwzględniła skierowanego do niej wezwania. Podjętą w tym przedmiocie uchwałę doręczono skarżącej Fundacji w dniu [...] a w dniu wniosła ona skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. W skardze podniosła, że uchwala z dnia [...] narusza treść art. 31a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. z 1999 r. nr 15, poz. 139 ze zm./, gdyż została przyjęta w oparciu o niezgodny z prawem wniosek ówczesnego Zarządu Miasta R. Zdaniem skarżącej tryb określony w art. 31a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie wówczas, gdy w całym planie nie ma terenów przeznaczonych pod budowę obiektów o jakich mowa w art. 10 ust. 1 pkt 1 tej ustawy, nie ma natomiast zastosowania w sytuacji kiedy odnosi się on "jedynie do zespołu nieruchomości i fragmentu planu zagospodarowania przestrzennego". Dodatkowo skarżąca wskazała, że Zarząd Miasta nie dokonał analizy o jakiej jest mowa w art. 31a ust. 1 i 2 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, a zatem nie był w stanie wraz z wnioskiem przedłożyć takiej analizy, zatem Rada Miasta naruszyła przedmiotową uchwałą prawo głosując nad niekompletnym wnioskiem. Zdaniem skarżącej Rada naruszyła także przepisy zawarte w art. 24 i nast. k.p.a. Podjęta uchwała in concreto odnosiła się bowiem do nieruchomości stanowiących własność Gminy R., zatem dotyczyła interesów majątkowych Gminy. Ponadto podjęta została w kontekście złożonego wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu tj. w sprawie indywidualnej z zakresu administracji publicznej, stąd do tej uchwały znajdują zastosowanie przepisy k.p.a. Skarżąca podniosła wreszcie, że zaskarżona uchwała narusza przepisy art. 2, art. 5, art. 18, art. 25 i art. 49 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. z 1994 r. nr 49. poz. 196 ze zm./, a szczególnie art. 7 ust. 1 przywołanej ustawy. Uchwała ta zezwala bowiem na budowę kompleksu /obiektów – przyp. Sąd/ oraz znajdujących się w jego sąsiedztwie parkingów na 500 samochodów w sąsiedztwie budynków mieszkalnych, placówek opiekuńczo-wychowawczych oraz rzeczki N. Dodatkowo skarżąca zarzuciła naruszenie zaskarżoną uchwałą także art. 4 ustawy z dnia 15 lutego 1965 r. o ochronie dóbr kultury /Dz.U. z 1999 r. nr 98, poz. 1150 ze zm./ poprzez brak sprzeciwu na umieszczenie w sąsiedztwie zabytkowej części miasta objętej ochroną konserwatorską kompleksu rozrywkowo-handlowego. Wreszcie uchwała ta narusza także zasady prawidłowej legislacji, bowiem przez zawarte w niej sformułowania "nie daje jednoznacznej odpowiedzi, co tak naprawdę jest jej przedmiotem". W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu odpowiedzi Rada wskazała na bezzasadność zarzutu, wedle którego tryb określony w art. 31a ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym nie miał w przedmiotowej sprawie zastosowania. Gdyby przyjąć wykładnię tego przepisu zaproponowaną przez skarżącą, to dla każdego wniosku o ustalenie warunków zabudowy terenu obejmującego budowę obiektu wielkopowierzchniowego /w sytuacji braku przeznaczenia w planie terenów pod takie obiekty/ należałoby dokonywać analizy wszystkich terenów w gminie przeznaczonych pod handel i usługi. Tymczasem każdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy odnosi się do konkretnych działek, a nie obszaru całej gminy. Ponadto w czasie podejmowania przez Radę zaskarżonej uchwały w planie zagospodarowania Miasta R. nie było terenów przeznaczonych pod budowę obiektów wielkopowierzchniowych. Zdaniem Rady nie jest zasadny też zarzut naruszenia art. 24 i nast. k.p.a. Przepisy regulujące bowiem kwestie wyłączenia organu lub jego pracownika od załatwiania sprawy nie odnoszą się do uchwał podejmowanych przez radę miasta. Plan miejscowy miasta R. uchwalony w [...] w swoich zapisach przewidywał możliwość zabudowy przedmiotowego terenu pod handel i usługi oraz uzyskał wszelkie niezbędne uzgodnienia związane również z ochroną środowiska, zawiera także również uregulowania odnoszące się do obszarów objętych ochroną konserwatorską i nakładających obowiązek wcześniejszego uzgodnienia zamierzeń z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków na etapie postępowania lokalizacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega oddaleniu. Przystępując do kontroli zaskarżonego aktu w pierwszym rzędzie Sąd musiał rozważyć czy Fundacja [...] miała legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Rady Miasta R. w oparciu, o którą organ ten postanowił zrezygnować z dokonywania zmiany obowiązującego wówczas planu miejscowego w kierunku wprowadzenia zakazu budowy "wielofunkcyjnego kompleksu obiektów rozrywkowo-usługowych [...]". Stosownie do przywołanego w skardze przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. uchwałę do sądu administracyjnego może zaskarżyć każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone tą uchwałą. W literaturze przedmiotu podnosi się, że przywołany art. 101 ust. 1 stanowi lex specialis w odniesieniu do ogólnej normy zawartej w art. 50 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./ - dalej zwanej poppsa – określającej podmioty, którym przysługuje legitymacja skargowa /T.Woś, H.Knysiak-Molczyk, M.Romańska. Postępowanie sądowo-administracyjne, Lexis Nexis 2004 s. 124/. Podkreśla się, że zawarte w art. 101 ust. 1 u.s.g. uregulowania rodzą jednak zastrzeżenia, gdyż z punktu widzenia techniczno-prawnego pojęcia "interes prawny" i "uprawnienie" nie stanowią odrębnych i samodzielnych pojęć prawnych. W zakresie bowiem interesu prawnego, traktowanego jako pojęcie prawa materialnego mieści się także pojęcie uprawnienia i traktowanie go jako odrębnego i samodzielnego kryterium legitymacji procesowej jest błędne /Tamże, s.125/. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego kwestię istnienia interesu prawnego decydującego o posiadaniu bądź braku legitymacji skargowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym należy rozpatrywać według norm prawa materialnego i oznacza on występowanie związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków określonego podmiotu a sprawą administracyjną, w której może wystąpić konkretyzacja tych uprawnień lub obowiązków /por. m.in. uzasadnienia uchwały 5 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2001 r. sygn. akt OPK 19/01 <> oraz uchwały 7 Sędziów NSA z dnia 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 6/96 <>/. Zdaniem Sądu skarżąca fundacja nie wykazała się tak rozumianym interesem prawnym. Nie wskazała ona bowiem żadnej normy prawa materialnego, z której wynikałoby, iż treść zaskarżonej uchwały sprowadzająca się do rezygnacji z wprowadzenia zmiany do obowiązującego planu miejscowego, może mieć wpływ na jej obowiązki czy uprawnienia. Normy takiej Sąd nie zdołał także wyprowadzić z twierdzeń zamieszczonych w skardze, a w szczególności ze sformułowań, że zaskarżona uchwała narusza uprawnienia Fundacji do prowadzenia placówek opiekuńczo-wychowawczych i powoduje konieczność zmiany ich lokalizacji oraz powoduje "nieuzasadnione pominięcie interesów mieszkańców Gminy R.– dzieci korzystających z wyżej wymienionych placówek". W wyniku przeprowadzonej analizy skargę Fundacji należy oddalić, a nie odrzucić. Odrzucenie skargi nie było bowiem możliwe z uwagi na istniejące wątpliwości co do interesu prawnego skarżącej, zaś nawet niewielkie wątpliwości co do tej kwestii powodują konieczność odgraniczenia w toku postępowania sądowego niedopuszczalności skargi od jej bezzasadności /por. J.Borkowski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 września 2000 r. II SA 2109/00 /OSP z 2001 r. nr 6, poz. 86/. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 poppsa orzeczono jak w sentencji.