II SA/Gl 768/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi B.R. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego roboty budowlane związane z nadbudową budynku mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości w R. przy ul. [...] , oznaczonej geodezyjnie numerami 1. i 2., bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i na podstawie art. 50 ust. 3 Prawa budowlanego nałożył na B. R., obowiązek przedłożenia, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzacji wraz z oceną techniczną wykonanych dotychczas robót budowlanych związanych z nadbudową ww. obiektu. Kolejnym postanowieniem nr [...] z dnia [...] r. znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w R. wstrzymał na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego roboty budowlane związane z nadbudową przedmiotowego obiektu, bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, oraz nałożył na inwestorkę obowiązek przedstawienia: zaświadczenia o zgodności nadbudowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz kopią uprawnień budowlanych i aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem potwierdzającym wpis projektanta oraz sprawdzającego na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, - w terminie do 31 stycznia 2018 r. Inwestorka pismem z dnia [...] r. zwróciła się do Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia PINB w R. podnosząc, że przedmiotowe postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego poprzez zastosowanie w sprawie nieprawidłowej procedury legalizacyjnej oraz wskazała, że postanowienie wydano w sprawie już uprzednio rozstrzygniętej innym postanowieniem. ŚWINB w Katowicach po rozpatrzeniu ww. wniosku, postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia PINB w R. nr [...] z dnia [...] r. Na to rozstrzygnięcie inwestorka złożyła zażalenie do organu wyższej instancji. Po rozpatrzeniu zażalenia Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W wyniku niewykonania obowiązków określonych w postanowieniu PINB w R. nr [...] z dnia [...] r., organ pierwszej instancji działając na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nakazał inwestorce dokonać rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku usługowego z funkcją hotelową zlokalizowanego w R. przy ul. [...]. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła inwestorka reprezentowana przez pełnomocnika wskazując w treści odwołania, iż organy nadzoru budowlanego w przedmiotowej sprawie dokonały błędnej kwalifikacji robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym przy ul. [...] w R.. Zdaniem pełnomocnika odwołującej, niniejsze postępowanie winno być prowadzone w oparciu o art. 51 Prawa budowalnego, albowiem - w ocenie pełnomocnika - przedmiotowe roboty budowlane stanowiły przebudowę. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach zaskarżoną obecnie decyzją utrzymał rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. Wskazał, że art. 48 Prawa budowlanego stanowi, iż samowola budowlana, co do zasady, skutkuje nakazem rozbiórki, który jednak może być orzeczony dopiero wówczas, gdy nie ma prawnych możliwości legalizacji takiego obiektu budowlanego. Przesłanki legalizacji określone zostały w ust. 2 art. 48, a ich spełnienie daje podstawę do odstąpienia od orzekania nakazu rozbiórki. Podkreślić należy, że legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, a jest uprawnieniem inwestora. Przywołał tu wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2005 r. sygn. akt OSK 1602/04. Organ pierwszej instancji za podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia wskazał m.in. na art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego, który mówi, iż w przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. W myśl art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego w postanowieniu, o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3. Skutkiem niewykonania wyznaczonych obowiązków określonych w ust. 3 Prawa budowlanego jest zastosowanie przepisu art. 48 ust. 1 (nakaz rozbiórki) co też organ pierwszej instancji właściwie uczynił. Na marginesie należy zaznaczyć, iż decyzja wydana w oparciu o art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego nie jest decyzją uznaniową bowiem wynika wprost z przepisów ustawy. Innymi słowy organ pierwszej instancji był zobowiązany podjąć decyzję na podstawie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego w przypadku niewykonania obowiązków określonych w art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia organ odwoławczy szeroko odniósł się do twierdzeń inwestorki przyznając rację organowi I instancji, że wykonane roboty stanowią nadbudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę. Skargę na tą decyzję do tutejszego Sądu złożyła inwestorka. Domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji zarzuciła ŚWINB w Katowicach: 1) Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, albowiem organ powinien podjąć wszelkie niezbędne czynności do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Według skarżącej, organ nie zbadał sprawy także pod kątem zasad doświadczenia życiowego, ograniczając się do pobieżnego zapoznania z zebraną w sprawie dokumentacją, 2. Naruszenie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w przedmiotowej sprawie uzasadnione jest zastosowanie tych przepisów w sytuacji, w której zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ przepisu art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, 3. Naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego i wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie, w szczególności poprzestaniu na dowodach zebranych przez organ I instancji, w sytuacji gdy postępowanie dowodowe przed tym organem było prowadzone w sposób wadliwy oraz niekompletny; b) art. 7a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony w sytuacji, w której sam organ w treści swojej decyzji przyznaje, że w przedmiotowej sprawie wątpliwości takie istniały; c) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie przedmiotowego postępowania w sposób nie budzący zaufania do władzy publicznej, w szczególności polegający na przywołaniu w treści uzasadnienia decyzji informacji niezgodnych z prawdą; organ nie odniósł się ponadto do wszystkich wnoszonych wniosków i twierdzeń; d) art. 11 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie zasadności przesłanek, dla których organ oparł swoje rozstrzygnięcie o rygorystyczną normą prawną zawarte w art. 48 Prawa budowanego zamiast, jak sam przyznał, na normie prawnej art. 50 i 51 Prawa budowlanego; e) art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego w sposób pobieżny, bez wymaganej wnikliwości i staranności w stosunku do decyzji, która de facto prowadzi do zniszczenia legalnie istniejącego budynku; ocena zebranego materiału dowodowego została dokonana w sposób nielogiczny i sprzeczny z doświadczeniem życiowym, mimo ustawowego zobowiązania organu do pełnego gromadzenia środków dowodowych; f) art. 101 § 1 i 3 k.p.a. poprzez niewydanie przez organ wojewódzki odrębnego postanowienia w sprawie zawieszenia postępowania, o które skarżąca wnioskowała w odwołaniu od decyzji PINB; tym samym pozbawiono ją prawa do wniesienia ewentualnego zażalenia na to postanowienia; g) art. 107 § 3 art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, której rozstrzygnięcie de facto nie określa precyzyjnie zakresu nakazanych robót, a tym samym jest dla strony niezrozumiałe - nakaz rozbiórki samowolnie wykonanej nadbudowy budynku usługowego z funkcją hotelową zlokalizowanego w R. przy ul. [...] - jest zbyt ogólnym stwierdzeniem. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie W trakcie rozprawy, która odbyła się 8 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej poinformował, że w sprawie o stwierdzenie nieważności postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] r. zapadł wyrok WSA w Warszawie o sygnaturze VII SA/Wa 1555/18 oddalający skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Została jednak złożona skarga kasacyjna. Ostatecznie postanowieniem z dnia 18 marca 2019 r. tutejszy Sąd zawiesił postępowanie w sprawie do czasu rozstrzygnięcia skargi kasacyjnej skarżącej. Postępowanie zostało podjęte postanowieniem z dnia 12 października 2020 r. po wyroku NSA z dnia 29 kwietnia 2020 r. sygn. II OSK 2246/19 oddalającym skargę kasacyjną skarżącej.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Zgodnie z art. 48 ust. 2 ustawy z dnia 4 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202 – w brzmieniu obowiązującym w momencie wydawania decyzji przez organ II instancji) "Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. W postanowieniu, tym, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2 (art. 48 ust. 3 ustawy). W przypadku niespełnienia w wyznaczonym terminie obowiązków, o których mowa w ust. 3, stosuje się przepis ust. 1. Rozwiązanie powyższe ma w istocie dość prostą konstrukcję. Otóż w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę nie musi dochodzić do nakazu rozbiórki. Jeśli organ nadzoru budowlanego uzna, że zrealizowane roboty są zgodne z przepisami prawa może inwestorowi "zaproponować" ich legalizację. Nakazuje w drodze postanowienia dostarczenie odpowiedniej dokumentacji. Postanowienie to jednocześnie wyznacza przedmiot postępowania. Jeśli inwestor spełni wymagania nałożone postanowieniem – następuje legalizacja samowoli. Jeśli jednak tego nie zrobi – organ nadzoru budowlanego jest zobowiązany wydać nakaz rozbiórki (art. 48 ust. 1 ustawy). W rozstrzyganej sprawie zostało wydane postanowienie zobowiązujące inwestorkę do dostarczenia do organu nadzoru budowlanego dokumentacji wymaganej do legalizacji samowolnej nadbudowy budynku. Chodzi tu o postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] r. Ostateczny termin na dostarczenie przedmiotowej dokumentacji wyznaczono na dzień [...] r. Jak wynika z akt administracyjnych inwestorka nie zrealizowała nałożonego na nią obowiązku. W związku z powyższym organ nadzoru budowlanego był zobowiązany do wydania nakazu rozbiórki. Zarzuty skargi dotyczące prawidłowego określenia przedmiotu postępowania są niezasadne. Postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w R. nr [...] z dnia [...] r. zostało wydane na podstawie art. 48 ustawy prawo budowlane. Sąd, po dokonaniu analizy akt administracyjnych podziela stanowisko organów nadzoru budowlanego, że wykonane roboty budowlane stanowią nadbudowę. Zatem prawna kwalifikacja samowoli jest prawidłowa. Nie można uznać również zarzutów skargi związanych z niewyjaśnieniem okoliczności sprawy. Zakres ustaleń w tym przypadku był niewielki. Należało bowiem sprawdzić jedynie, czy w wyznaczonym terminie została złożona dokumentacja niezbędna do legalizacji obiektu. Nie można również podzielić stanowiska skargi o nieprecyzyjnym określeniu obowiązków związanych z rozbiórką. Dotyczą one tych zmian, które zostały wykonane w ramach kwestionowanych robót budowlanych. Zakres dokonanych zmian określa również inwentaryzacja powykonawcza, przedłożona przez inwestorkę organowi nadzoru budowlanego. Sąd nie dopatrzył się również w sprawie innych uchybień, o charakterze proceduralnym. Postępowanie było prowadzone szybko i prawidłowo. Okoliczność, że skarżąca nie zgadza się z zapadłym rozstrzygnięciem nie świadczy, że zapadło ono w postępowaniu, w którym naruszono jej prawa. Biorąc pod uwagę powyższe, działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.