II SA/Gl 769/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r., Nr [...], Starosta Z. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę sieci transportującej wodę w miejscowości Przyborów na działkach wg odrębnego wykazu. Pozwolenie to udzielone zostało dla inwestora - S.K. , jako prowadzącego działalność gospodarczą PPHU "A". Powyższa decyzja została doręczona m. in. Wójtowi Gminy J. w dniu [...] r. Pismem z daty [...]. odwołanie od tej decyzji wniosła Gmina J. . W odwołaniu wskazano, że Wójt tej Gminy postanowieniem z dnia [...] r. nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko oraz obowiązek sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto postępowanie prowadzone było z pominięciem Gminy, jako strony tego postępowania, podczas gdy sąsiednie nieruchomości znajdują się w jej samoistnym posiadaniu. Zwrócono też uwagę na sprzeciw mieszkańców P., którzy stwierdzili, że inwestycja będzie naruszała ich interesy prawne i faktyczne. Rozpoznając to odwołanie Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., Nr [...], uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi (art. 138 § 2 k.p.a.). Organ odwoławczy zasadniczo podzielił argumentację odwołującej się Gminy co do pominięcia w toku postępowania kwestii obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zwrócił uwagę, że o toczącym się postępowaniu nie zostały powiadomione wszystkie jego strony. Wskazał też, że w decyzji nie zostały wymienione działki, na których ma być zlokalizowana inwestycja. Skargę na powyższą decyzję Wojewody wniósł S.K. , domagając się jej uchylenia w całości i zasądzenia kosztów postępowania. Zarzucił m.in., że niedopuszczalne było rozpoznanie odwołania od decyzji organu pierwszej instancji, wniesionego przez podmiot, który nie ma przymiotu strony. Wskazał, że Gmina J. nie jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym, ani też zarządcą żadnych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji. Przedstawił argumenty na poparcie twierdzenia, że przedmiotowa inwestycja nie podlega przeprowadzeniu postępowania środowiskowego. Zwrócił też uwagę, że organ pierwszej instancji po upływie terminu do wniesienia odwołania przez inwestora, stwierdził ostateczność swojej decyzji, co świadczy o tym, ze organ ten nie traktował Gminy J. za stronę postępowania. W jego ocenie zaskarżoną decyzją naruszono przepisy postępowania: 16 § 1, art. 134 i art. 138 § 2 k.p.a., a ponadto przepisy prawa materialnego: art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) i art. 71 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.). Na skutek powyższej skargi, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na zasadzie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., uchylił swoją zaskarżoną decyzję z dnia [...] r. oraz orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do zarzutu inwestora, że Gmina J. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu. Podzielił też pogląd, że przedmiotowa inwestycja nie jest przedsięwzięciem zawsze bądź potencjalnie oddziałującym negatywnie na środowisko, a zatem brak było podstaw do żądania przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Organ wskazał ponadto, że uwzględniając skargę i uchylając własną decyzję rozpoznał jednocześnie odwołanie, które wszczęło postępowanie. Skargę na tę decyzję wniosła do Sądu Gmina J. . Zarzuciła naruszenie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego poprzez nieuznanie jej za stronę postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, art. 35 Prawa budowlanego w zakresie wymogów ochrony środowiska oraz art. 10 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu. Wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazała na podobne argumenty, jakie wcześniej podnosiła w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. W szczególności podniosła, że działki drogowe nr [...] znajdują się w jej samoistnym posiadaniu. Działki te znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji, co winno skutkować uznaniem Gminy za stronę postępowania po myśli art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W dalszej części uzasadnienia obszernie wywiedziono, że wbrew twierdzeniom inwestora oraz organu odwoławczego, przedmiotowa inwestycja należy do przedsięwzięć, które mogły być poddane procedurze środowiskowej. Po rozpoznaniu skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. prawomocnym wyrokiem z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 955/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżoną decyzję. W motywach Sąd wskazał, że decyzja ta narusza przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. W szczególności w zaskarżonej decyzji nie zostało określone, czy poddana kontroli decyzja z dnia [...] r. wydana została bez podstawy albo z rażącym naruszeniem prawa. Rozstrzygnięcie w tym zakresie jest zaś obligatoryjnym elementem każdej decyzji autokontrolnej. Niezależnie od powyższego Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 138 § 1 k.p.a. Wydając decyzję w trybie autokontroli organ jednocześnie rozpoznać winien odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji organ uczynił to poprzez orzeczenie o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej, a więc wydał w tym zakresie decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Takie rozstrzygnięcie pozostaje jednak w sprzeczności z dokonanymi przez organ ustaleniami stanowiącymi zasadnicze motywy wydania zaskarżonej decyzji. Zasadniczym motywem było stwierdzenie, że skarżącej Gminie nie przysługiwał przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Skoro do takiego przekonania doszedł organ odwoławczy, to konsekwencją winno być uznanie, że Gmina J. nie miała legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. W sytuacji, gdy wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, organ odwoławczy winien był to stwierdzić orzekając o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. (por. uchwała 7 sędziów NSA z dnia 5 lipca 1999 r., sygn. OPS 16/98, ONSA z 1999 r., Nr 4, poz. 119). Wyjaśniono także, że w sytuacji gdyby zaskarżone rozstrzygnięcie pozostało w obrocie prawnym, to oznaczałoby, że decyzja organu pierwszej instancji stała się ostateczna dopiero w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. z dniem [...] r. W sytuacji natomiast umorzenia postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony, decyzja organu pierwszej instancji staje się ostateczna z upływem terminu do wniesienia od niej odwołania przez podmioty, którym przymiot strony przysługiwał. Wówczas za prawidłowe należałoby uznać stwierdzenie przez Starostę ostateczności jego decyzji z dniem [...] r. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, Sąd stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby skarżącej Gminie przysługiwał przymiot strony w sprawie o pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji. Zgodnie z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Pomijając okoliczność, czy wskazywane przez skarżącą działki znajdują się w obszarze oddziaływania, czy też nie, stwierdzono, że skarżąca nie spełnia podmiotowych przesłanek do bycia stroną w tym postępowaniu. Skarżąca nie jest bowiem ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym, ani też zarządcą tych działek. Nie zostało co prawda zbadane w toku postępowania, czy skarżąca jest, jak sama twierdzi, samoistnym ich posiadaczem, jednak to ustalenie pozostawałoby bez wpływu na wynik sprawy. Gdyby nawet skarżącej przysługiwał tytuł prawnorzeczowy do tych nieruchomości, to i tak nie wykazała ona, że działki te znajdują się w obszarze oddziaływania obiektu, będącego przedmiotem inwestycji, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego. W tej kwestii Sąd podzielał stanowisko zarówno organu odwoławczego, jak i uczestnika postępowania. Wskazując na dalszy tok postępowania Sąd wyjaśnił, że z uwagi na fakultatywny tryb wydawania decyzji na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a., od woli organu odwoławczego zależeć będzie, czy ponownie wyda decyzję w tym trybie. W świetle powołanego przepisu brak jest przeszkód, aby po raz kolejny skorzystać z przewidzianego w nim trybu autokontroli. Jedynym ograniczeniem są ramy czasowe, albowiem wydanie takiej decyzji może nastąpić jedynie do dnia rozpoczęcia rozprawy. Chodzi przy tym o rozprawę w sprawie ze skargi na decyzję poprzedzającą wydanie decyzji autokontrolnej, a więc na decyzję organu odwoławczego z dnia [...] r. Sprawa ta zawisła przed tut. Sądem pod sygn. akt II SA/Gl 766/11 i obecnie jest zawieszona do czasu uprawomocnienia się wyroku w niniejszej sprawie. Jeżeli organ odwoławczy zdecyduje się na ponowne wydanie decyzji autokontrolnej, to winien wziąć pod uwagę wszystkie naprowadzone wyżej okoliczności. W szczególności, uchylając swoją decyzję z dnia [...] r., winien umorzyć postępowanie odwoławcze od decyzji organu pierwszej instancji, orzekając po myśli art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Zawrzeć też powinien w swoim rozstrzygnięciu orzeczenie przewidziane w zdaniu drugim art. 54 § 3 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy postępowaniem z dnia 18 czerwca 2012 r., sygn. akt II SA/Gl 766/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach podjął postępowanie zawieszone postanowieniem z dnia 5 stycznia 2012 r. Rozpoznając skargę S.K. na decyzję Wojewody Śląskiego z dnia 18 sierpnia 2011 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Jak już przesądzono w motywach prawomocnego wyroku tut. Sądu w sprawie II SA/Gl 955/11, Gmina J. nie legitymuje się przymiotem strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, wyżej powołanej. Nie jest bowiem właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą działek położonych w obszarze dokonywania spornej inwestycji, zdefiniowanym w art. 3 pkt 20 tej ustawy. Będące w posiadaniu Gminy działki drogowe nr [...] nie mają bowiem waloru budowlanego, a zatem realizacja spornej inwestycji nie wprowadzi żadnych ograniczeń w zagospodarowaniu tego terenu, niezależnie od braku po stronie Gminy tytułu prawnorzeczowego do nieruchomości. Tymczasem z mocy art. 127 § 1 k.p.a., prawo wniesienia odwołania przysługuje stronie. Organ odwoławczy zobligowany jest do zbadania przymiotu strony jako podmiotu wnoszącego odwołanie i to niezależnie od faktu, czy wnoszący odwołanie brał udział w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Przymiot strony nie wynika bowiem z faktu doręczenia decyzji, lecz z konkretnego przepisu prawa materialnego. Nie ma zatem żadnego prawnego znaczenia dla oceny statusu strony okoliczność, że organ pierwszej instancji doręczył decyzję z dnia [...] r. również Wójtowi Gminy J. . Kwestia ta mogłaby mieć ewentualnie znaczenie dla ustalenia zachowania terminu do wniesienia odwołania. Zbadanie terminowości środka zaskarżenia winno bowiem wyprzedzać ocenę legitymacji podmiotu wnoszącego odwołanie i skutkować wydaniem postanowienia w trybie art. 134 k.p.a. O ile jednak odwołanie wniesiono w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji podmiotowi, który został błędnie zakwalifikowany do kręgu stron przez organ pierwszej instancji, wówczas organ odwoławczy winien zbadać przymiot strony. Jak już wskazał tut. Sąd w motywach wyroku z dnia 4 kwietnia 2012 r., stwierdzenie braku przymiotu strony winno zaś skutkować umorzeniem postępowania odwoławczego w drodze decyzji opartej na przepisie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wskazać też przyjdzie, że akcentowany przez organ odwoławczy fakt nieustalenia wszystkich stron postępowania nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Uzyskanie przez decyzję organu pierwszej instancji waloru ostateczności nie pozbawia bowiem ochrony prawnej osób legitymujących się przymiotem strony. Jednakże wznowienie postępowania w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. następuje wyłącznie na wniosek strony pominiętej w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną. Wreszcie, wniesienie odwołania przez podmiot niebędący stroną, wyklucza możliwość weryfikacji decyzji w trybie odwoławczym, lecz nie pozbawia organu drugiej instancji możliwości wzruszenia decyzji w trybie nadzwyczajnym w drodze stwierdzenia jej nieważności, o ile obarczona jest wadami kwalifikowanymi z art. 156 § 1 k.p.a. Odnosząc się zaś do pozostałych zarzutów skargi co do naruszenia przez organ odwoławczy prawa materialnego, a to art. 35 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane oraz art. 71 ust. 2 w zw. z art. 60 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wyjaśnić przyjdzie, że rozstrzygnięcie sporu na tym tle nie ma znaczenia dla wyniku niniejszej sprawy. Skoro zaś zasadnie skarżący zarzucił naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. z powodu uwzględnienia odwołania wniesionego przez podmiot niebędący stroną, zaskarżona decyzja nie mogła się ostać i podlegała uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wobec uwzględnienia skargi należało orzec o niewykonalności zaskarżonej decyzji zgodnie z art. 152 tej ustawy, O kosztach postępowania, obejmujących wpis sądowy w kwocie 500 zł, rozstrzygnięto na wniosek skarżącego po myśli art. 200, art. 205 § 1 i art. 209 cyt. ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ odwoławczy winien zatem orzec o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. wobec wniesienia odwołania przez Gminę J. , która nie legitymuje się przymiotem strony w świetle art. 28 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane. mw