II SA/Gl 770/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski (spr.),, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant sekretarz sądowy Joanna Drożdżał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2014 r. sprawy ze skargi Gminy L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ochrony zwierząt oddala skargę. Rada Miejska w L. uchwałą z dnia [...] r. nr [...] przyjęła "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy L. w roku [...]", stanowiący załącznik do tej uchwały. Wojewoda [...] pismem z dnia [...]r. zawiadomił Radę Miejską w L. o wszczęciu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały. Podstawą było przekroczenie przez organ stanowiący gminy delegacji ustawowej, tj. art. 11a ust. 2 w związku z art. 11a ust. 1 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.). W ocenie organu nadzoru brak było podstaw do określenia w uchwale działań, które mają być podejmowane w odniesieniu do zwierząt dziko żyjących. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...]r. nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały w części określonej w § 1 zdanie drugie i trzecie, § 3 ust. 1 w zakresie w jakim dotyczy dzikich zwierząt, § 3 ust. 2 zdanie drugie, § 8 ust. 1 w zakresie w jakim dotyczy dzikich zwierząt oraz § 8 ust. 3 Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi jako sprzecznej z art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, iż organ stanowiący Gminy L. przekroczył w tym zakresie delegację ustawową. Rada Miejska w L. dnia [...]r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zaskarżenia rozstrzygnięcia nadzorczego do sądu administracyjnego i reprezentowana przez adwokata S. K., zaskarżyła rozstrzygnięcie nadzorcze do tutejszego Sądu. Domagając się jego uchylenia oraz zasądzenia kosztów według norm prawem przewidzianych podniosła, że uchwała Rady Miejskiej w L. z dnia [...]r. nie jest aktem prawa miejscowego tylko aktem kierownictwa wewnętrznego, zatem w ocenie skarżącej może zawierać inne elementy niż wskazane w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt. Wojewoda [...] odpowiadając na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc swą dotychczasową argumentację. Wskazał w szczególności, iż postępowanie ze zwierzętami dziko żyjącymi (zwłaszcza ich chwytanie) wymaga upoważnienia udzielonego przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska. Rada gminy żadnych kompetencji w tym zakresie nie posiada. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej Zakres tej kontroli administracji publicznej, w świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.- dalej jako: "P.p.s.a.") obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594), uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Zgodnie z art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt "rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". Treść tego programu określa art. 11a ust. 2 wspomnianej ustawy. Obejmuje on: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Jak przyjmuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt nie jest aktem prawa miejscowego i zaliczany jest do aktów planowania, będących aktem prawa wewnętrznego. Do istotnych cech aktów planowania zaliczyć należy to, iż w ich treści obok postanowień o generalno-abstrakcyjnych charakterze znajdują się również postanowienia o charakterze indywidualno-konkretnym, natomiast jego normy adresowane są do podmiotów objętych strukturą organizacyjną gminy. Celem tego programu jest określenie w sposób konkretny sposobów działania gminy w celu należytego wypełnienia obowiązków wskazanych w ustawie. Zważywszy na krótki okres obowiązywania planu winien on określać w sposób szczegółowy i bezpośredni metody realizacji ustawowo określonych celów, niewymagający podejmowania kolejnych działań mających na celu określenie sposobu realizacji tego celu (por. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13- wyrok dostępny na www. orzeczenia.nsa.gov.pl). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy należy uznać, iż argumentacja przedstawiona przez organ nadzoru jest zasadna. Przedmiotem uchwały Rady Miejskiej w L. z dnia [...]r. było przyjęcie "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy L. w roku [...]". Definicję zwierząt bezdomnych zawiera art. 4 ust. 16 ustawy o ochronie zwierząt, gdzie pod tym pojęciem rozumie się "zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały". Zupełnie inną kategorię stanowią zwierzęta dziko żyjące, rozumiane jako "zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka" (art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt). Ma rację zatem organ nadzoru, iż Rada Miejska L. w swej uchwale uregulowała problematykę zupełnie nie należącą do jej kompetencji. Określenie sposobu postępowania ze zwierzętami dziko żyjącymi jest bowiem domeną organów ochrony przyrody działających na podstawie przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Doskonałym przykładem jest tutaj § 3 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w L., zgodnie z którym "Gmina L. zapewnia wyłapywanie bezdomnych psów i kotów, a także [...] dzikich zwierząt i ptaków przez podmiot, z którym zawarto umowę o świadczenie usług w tym zakresie". Przepis ten stoi w oczywistej sprzeczności z art. 52 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym "w stosunku do gatunków zwierząt objętych ochroną gatunkową mogą być wprowadzone, w przypadku braku rozwiązań alternatywnych i jeżeli nie są szkodliwe dla zachowania we właściwym stanie ochrony dziko występujących populacji chronionych gatunków zwierząt, odstępstwa od zakazów, o których mowa w ust. 1 i 1a, dotyczące [...] : 3) chwytania na terenach zabudowanych przez podmioty upoważnione przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska zabłąkanych zwierząt i przemieszczania ich do miejsc regularnego przebywania; 4) chwytania zwierząt rannych lub osłabionych w celu udzielenia im pomocy weterynaryjnej i przemieszczania ich do ośrodków rehabilitacji zwierząt; [...]". Biorąc pod uwagę powyższe skład orzekający uznał, iż skarga na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...]r. nr [...] nie znajduje uzasadnionych podstaw prawnych. W tym stanie rzeczy na mocy art. 151 P.p.s.a. Sąd skargę oddalił