II SA/Gl 770/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Andrzej Matan, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi A. D. i B. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku K. K. i A. W., decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji, polegającej na budowie garażu na działkach nr 1, 2 i 3, k.m. [...], obr. L. w K.. Załącznikami do decyzji uczyniono mapę zasadniczą z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji i wyniki analizy architektoniczno-urbanistycznej (część graficzna i tekstowa). W uzasadnieniu organ administracji powołując się na wyniki analizy przestrzennej stwierdził, że zamierzenie inwestycyjne spełnia łącznie warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199 ze zm.), w tym teren posiada dostęp do drogi publicznej – ul. [...] poprzez osiedlową drogę dojazdową wewnętrzną po działkach 4, 5 (zarządca Miejski Zarząd Ulic i Mostów w K.) oraz nr 3 (użytkownik wieczysty Spółdzielnia Mieszkaniowa "A" w K.), która pismem z dnia [...]r. uzgodniła uwarunkowania komunikacyjne dla przedmiotowej inwestycji. Odnosząc się do uwag stron, organ I instancji podał, ze udzielił na nie pisemnej odpowiedzi. Zdaniem organu, inwestycja, a w szczególności wjazd do projektowanego garażu, przy uwzględnieniu zakazu parkowania w strefie placu zgodnie z opinią zarządcy drogi tj. SM "A", nie naruszy interesu tych osób, ani przeznaczenia tego placu jako służącego do zawracania. Zgodnie z art. 63 ust. 2 ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi też praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Stąd też kwestia utrudnień w korzystaniu z obiektu budowlanego (art. 5 i art. 206 kodeksu cywilnego), nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego na tym etapie, przy czym poszczególnych właścicieli domów reprezentuje Spółdzielnia Mieszkaniowa. Dopuszczalne jest też wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej. Z analizy przestrzennej wynika zaś, że na działkach sąsiednich występują garaże o podanej wielkości (np. garaż przed budynkiem nr 46 h o szer. ok. 5m). Spółdzielnia wyjaśniła też, że art. 27 ust. 1 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych i art. 3 ust. 1 ustawy o własności lokali, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, gdyż miejsca parkingowe nr 1-6, wskazane na mapie, dołączonej do pisma stron, nie leżą na terenie nieruchomości wspólnej, lecz terenie, którego użytkownikiem wieczystym jest Spółdzielnia. Dopiero na etapie pozwolenia na budowę wymagane będzie wykazanie przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości oraz opracowanie szczegółowych rozwiązań projektowych. W odwołaniu od decyzji, wniesionym w jednym piśmie I. K., K. M., H. i S. W., A. i B. D. oraz K. P.-C. zarzucili naruszenie: 1) art. 7 kpa w zw. z art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.) i art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1222 ze zm.) oraz art. 206 kc, 2) art. 5 kc, 3) art. 3 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), 4) § 6 ust. 1 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Odwołujący się zarzucili, że plac postojowy (parking) oraz plac do zawracania stanowi nieruchomość wspólną. Tymczasem dojazd do garażu planowany jest od strony południowej w strefie parkingu i placu do zawracania, zaś organ I instancji pominął w postępowaniu I. K. i K. M. jako osoby współuprawnione do korzystania z tego terenu. Ponadto, decyzja została doręczona pełnomocnikowi trzech stron w jednym egzemplarzu z naruszeniem art. 40 § 2 kpa. Zdaniem odwołujących się budowa garażu z dojazdem na placu postojowym, nie jest możliwa z uwagi na jego funkcję, której zostanie to urządzenie budowlane pozbawione jako służące do wspólnego korzystania przez właścicieli lokali. Oznacza, to, że decyzja nie jest zgodna z przepisami odrębnymi, tj. ustawą o spółdzielniach mieszkaniowych, ustawą o własności lokali, kodeksem cywilnym i prawem budowlanym. Nadto, ich zdaniem określona w decyzji szerokość elewacji frontowej spornego garażu nie mieści się w przedziale tolerancji do 20% w stosunku do średniej w obszarze analizowanym. Do decyzji nie dołączono też załącznika w postaci objaśnień dotyczących jej projektu wraz z załącznikiem. Zaskarżoną decyzją Kolegium orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. Po zacytowaniu treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji zgodnie z wymogami rozp. przeprowadził analizę funkcji i cech zabudowy, której wyniki w formie graficznej i opisowej stanowią załącznik do decyzji. Projekt decyzji przygotowała też osoba spełniająca wymogi z art. 60 ust. 4 ustawy. Zdaniem Kolegium, decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera też uchybień, a postępowanie nie naruszyło norm prawa procesowego. Decyzja zawiera też wymagane ustalenia dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Kolegium przywołało treść art. 63 ust. 2 ustawy oraz uznało, że w postępowaniu nie mają zastosowania normy kodeksu cywilnego oraz przepisy ustaw o spółdzielniach mieszkaniowych i własności lokali. Stroną niniejszego postępowania jest SM "A", która reprezentuje interesy spółdzielców oraz uzgodniła komunikację na działce drogowej nr 3. Zdaniem Kolegium, niezrozumiały jest zarzut odwołania w zakresie lokalizacji drogi w przestrzeni placu postojowego, do którego najpierw trzeba dojechać. Za nieuzasadnione uznano zarzuty ograniczenia przez projektowaną inwestycję korzystania z placu postojowego i dojazdu. Chybiony jest też zarzut naruszenia § 6 ust. 1 rozp. W obszarze analizowanym znajdują się bowiem obiekty garażowe o szerokości elewacji frontowej od 5 do 75m, a zatem określona w decyzji szerokość jest zgodna z wynikami analizy (vide: tabela do analizy na k. 90). Zdaniem Kolegium, prawidłowo też doręczono pełnomocnikowi kilku stron jeden egzemplarz decyzji, gdyż odróżnić należy pełnomocnictwo do reprezentowania strony od pełnomocnictwa dla doręczeń. Z tych względów odwołania nie uwzględniono. Skargi na powyższą decyzję wnieśli w jednym piśmie I. K., K. M., H. W., S. W., K. P.-C., które to skargi odrzucono prawomocnym postanowieniem tut. Sądu z dnia 30 września 2016 r. oraz A. D. i B. D.. Skarżący zarzucili naruszenie art. 107 § 1 i 3 kpa i art. 15 kpa oraz art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu, wyżej powołanej, w zw. z art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego i art. 206 oraz art. 5 kodeksu cywilnego, a także §§ 12 ust. 1 i 103 ust. 1 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422), § 6 ust. 1 rozp. w sprawie sposobu..., wyżej powołanego, art. 83 c ust. 4 pkt 1,3 i 4 w zw. z art. 2 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2015 r. poz. 1651 ze zm.), art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, a także art. 10 § 1, art. 13 § 1, art. 40 § 2, art. 8, 9 i 11 kpa. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie decyzji Kolegium w całości i zasądzenie kosztów postępowania. Po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania, skarżący zarzucili, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, czy decyzja o warunkach zabudowy spełnia wymagania w zakresie określenia parametrów inwestycji oraz zgodności z przepisami odrębnymi, zaś z powodu braków uzasadnienia (ustaleń faktycznych), należy postawić zarzut naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania. Zdaniem skarżących, zachodzi też sprzeczność pomiędzy uzasadnieniem decyzji organu I instancji a dołączonym planem w zakresie określenia linii zabudowy. Nie wiadomo bowiem, czy linia ta graniczy z drogą, czy też jest oddalona na dystans 3 metrów, lecz w każdym wypadku narusza wymogi techniczno-budowlane w zakresie minimalnych odległości od granicy z sąsiednią działką. Nie jest możliwe zachowanie szerokości elewacji frontowej, określonej w decyzji z uwagi na szerokość działki inwestora. Nachylenie terenu, udokumentowane zdjęciami przekracza też normy techniczno-budowlane. Ponawiając argumentację zawartą w odwołaniu co do funkcji placu postojowego jako oznaczonego przez zarządcę terenu, skarżący zarzucili, że nie jest to miejsce do zawracania, jak obecnie twierdzi Spółdzielnia "A" wbrew treści mapy zasadniczej, dołączonej do decyzji organu I instancji. Kolegium zupełnie zignorowało też zarzut naruszenia art. 7 kpa, podczas gdy od frontu działki inwestorów przylega droga, umożliwiająca płynne włączanie się do ruchu, co umożliwia inną lokalizację garażu, bez naruszenia interesów stron. Nie podjęto też próby nakłonienia do ugodowego załatwienia sprawy. Nadto, organ odwoławczy nie wskazał średniej szerokości elewacji frontowej istniejącej w obszarze analizowanym zabudowy, gdyż działki sąsiednie nie są zabudowane garażami, co dokumentuje zdjęcie nr 1 dołączone do skargi, zaś zdjęcie nr 2 dowodzi, że wjazd do garażu zlokalizowano na terenie zadrzewionym i zakrzewionym, podlegającym ochronie. Skarżący ponowili też zarzut co do nieustalenia kręgu stron postępowania i pominięcia przez organ I instancji I. K. i K.M., co z kolei stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Skarżący nie podzielili też stanowiska Kolegium co do braku podstaw do doręczenia pełnomocnikowi kilku stron odpowiedniej liczby decyzji z uwagi na obowiązek ich zwrotu stronie po zakończeniu postępowania. Wreszcie, ich zdaniem, nie jest dopuszczalne pozostawienie bez komentarza zarzutu strony, jak to uczyniło Kolegium, ignorując zasadę z art. 8 i 9 kpa. Odpowiadając na skargi Kolegium wniosło o ich oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Rozpoznając skargę A. D. i B. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie uchybiły regułom procedury administracyjnej w stopniu skutkującym wznowieniem tego postępowania, bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zasadnie organy obu instancji dopatrzyły się spełnienia ustawowych przesłanek do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, wymienionych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu..., wyżej powołanej, co wykazała prawidłowo sporządzona analiza przestrzenna. Brak też podstaw do ferowania zarzutu naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania z powodu braku poczynienia przez Kolegium własnych ustaleń faktycznych. Faktem jest, że w motywach zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie powtórzył argumentacji w zakresie prawidłowości określenia parametrów przedmiotowej inwestycji oraz zgodności z przepisami odrębnymi. Jednak powielanie argumentacji jest zbędne w sytuacji, gdy Kolegium nie tylko odniosło się do zarzutów odwołania, lecz stwierdziło, ze decyzja organu I instancji nie zawiera uchybień, które dawałoby podstawę do jej uchylenia, bądź zmiany, a postępowanie prowadzone było w sposób nie naruszający norm prawa procesowego. Zbędne było zatem powielanie ustaleń faktycznych organu I instancji w motywach zaskarżonej decyzji, skoro Kolegium podzieliło stanowisko tego organu i stwierdziło zgodność przeprowadzonej analizy przestrzennej z wymogami rozp. w sprawie sposobu..., wyżej powołanego. Taki stan rzeczy nie daje podstaw do stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z powodu niemożności kontroli zaskarżonej decyzji. Wbrew zarzutom skarżących, organ odwoławczy stwierdzając spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 ustawy, równocześnie dopatrzył się zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi (pkt 5 tego przepisu). Szczegółowe odniesienie się do przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy, zawiera decyzja organu I instancji, w której obok zacytowania treści przepisu, w czytelnej formie w każdym punkcie przytoczono argumentację, odnoszącą się do wymogów przedmiotowej inwestycji. Jako przepisy odrębne trafnie nie zostały przywołane wymogi techniczno-budowlane jako akt wykonawczy do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (obecnie Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.). Na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy inwestor nie ma bowiem obowiązku przedłożenia projektu budowlanego, przedstawiającego usytuowanie obiektu na działce budowlanej. Badanie zgodności projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu z prawem budowlanym, należy zaś do kompetencji organów administracji architektoniczno-budowlanej, a nie – samorządu terytorialnego. Nie zmienia postaci rzeczy fakt, że obie te funkcje pełni organ I instancji. Organem odwoławczym na etapie pozwolenia na budowę jest bowiem wojewoda. Nie mogły zatem odnieść skutku zarzuty naruszenia przepisów ustawy – Prawo budowlane i przywołanego przez skarżących rozp. w sprawie warunków technicznych..., jako że nie są to przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu... Wbrew twierdzeniom skarżących, nie zachodzi też wewnętrzna sprzeczność decyzji I instancji w zakresie określenia linii zabudowy. Charakteryzując dane inwestycji w pkt I.3 decyzji, organ I instancji odwołał się do załącznika graficznego, na którym linię naniesiono. Na mapie zasadniczej, oznaczającej teren inwestycji, linia ta przebiega po działce nr 3, która stanowi własność Miasta K., w użytkowaniu wieczystym SM "A", w linii górnej krawędzi skarpy, co koreluje z treścią załącznika nr 2 do decyzji (część tekstowa i graficzna analizy przestrzennej). Określenie linii zabudowy nie przesądza też o usytuowaniu obiektu na działce, gdyż jest to linia nieprzekraczalna. Wysoka skarpa z istoty uniemożliwia posadowienie obiektu budowlanego, a z uwagi na brak zabudowy na działkach sąsiednich, usytuowanych przy działce nr 3, nie ma możliwości określenia tej linii jako przedłużenia zgodnie z § 4 ust. 1 i 3 rozp. w sprawie sposobu..., co objaśniono w części tekstowej analizy przestrzennej. Sedno sporu w niniejszej sprawie dotyczy statusu tejże działki, bowiem stanowi ona połączenie komunikacyjne z drogą publiczną – ul. [...] w K. poprzez dwie inne działki gminne, pozostające w zarządzie Miejskiego Zarządu Ulic i Mostów w K.. Zdaniem skarżących, jest to bowiem plac postojowy, podczas gdy Spółdzielnia Mieszkaniowa jako użytkownik wieczysty tejże działki uzgodniła komunikację jako dojazd po działce drogowej (drodze wewnętrznej). Spór na tym tle ma jednak charakter cywilnoprawny. Skarżący nie podważają ustaleń w zakresie stanu prawnego działki. Nie są zatem jej współużytkownikami wieczystymi z racji wyodrębnienia odrębnej własności lokali. Status użytkownika wieczystego tej działki przysługuje wyłącznie Spółdzielni, która wyraziła zgodę na dojazd po tejże działce. O ile narusza to uprawnienia skarżących, dochodzenie roszczeń z tego tytułu możliwe jest wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym z uwagi na treść art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu... Wymogi wniosku o ustalenie warunków zabudowy reguluje zaś art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 tej ustawy, nie nakładając na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentu o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane. Uwzględnienie wniosku nie przesądza więc, że inwestor uzyska pozwolenie na budowę. Zatem prawidłowo organ administracji I instancji stwierdził, że zarzuty naruszenia art. 7 kpa oraz art. 5 i art. 206 kodeksu cywilnego, są nieuzasadnione. Zapisy w zakresie ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym skarżących, zawiera pkt VII decyzji organu I instancji. Rozstrzygnięcie w tym zakresie spełnia wymogi § 2 pkt 7 rozp. Min. Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. Nr 164, poz. 1589). Organy administracji rozpatrując wniosek, nie były władne do modyfikacji żądań inwestora, a więc rozważenia innej możliwości zlokalizowania garażu. Charakter sprawy wyklucza też możliwość zawarcia ugody administracyjnej w trybie art. 13 § 1 kpa. Gołosłowny jest zarzut naruszenia ustawy o ochronie przyrody, wyżej powołanej. Dla przedmiotowego terenu nie obowiązują żadne formy ochrony przyrody, wymienione w tej ustawie. O ile zaś konieczna będzie wycinka drzew i zieleni, inwestor musi spełnić wymogi tej ustawy w zakresie uzyskania odpowiednich zezwoleń. Wniosek taki wypływa z treści § 2 pkt 4 rozp. w sprawie oznaczeń...i takie zapisy zawarto w pkt III decyzji organu I instancji. Gdy idzie o brak wskazania przez organ odwoławczy średniej szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym, kwestia ta jest bez znaczenia dla wyniku sprawy. W treści tekstowej analizy, dołączonej do decyzji organu I instancji, podano że wskaźnik podany we wniosku mieści się w przedziale od 5m do 75 m jako szerokości zabudowy na działkach sąsiednich i nawiązuje do szerokości obiektów garażowych, w tym elewacji garażu przed budynkiem nr 46h (obiekt ten oznaczono na załączniku graficznym analizy). Znajdujący się w aktach materiał fotograficzny potwierdza różnorodność zabudowy garażowej w obszarze analizowanym jako obiekty wolno stojące i zespoły garaży. W takiej sytuacji uzasadnione jest odstępstwo od średniej zgodnie z § 6 ust. 2 rozp. w sprawie sposobu... Zbędne było zatem ustalenie średniej szerokości elewacji z uwagi na różnorodność zabudowy oraz charakter inwestycji i dane, zawarte we wniosku. Odnosząc się zaś do zarzutu pominięcia innych osób w postępowaniu, sąd administracyjny stwierdził, że wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, skutkuje uchyleniem decyzji jedynie wówczas, gdy zarzut taki podniesie strona pominięta w postępowaniu. Wniosek taki wynika bowiem z treści art. 147 kpa. Zatem wskutek skargi osób, które brały udział w postępowaniu, nie jest dopuszczalne uwzględnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, dotyczącej pozbawienia udziału w postępowaniu innych stron z uwagi na istotę zasady skargowości. Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 40 § 2 kpa wskutek doręczenia pełnomocnikowi kilku stron jednej decyzji. Aczkolwiek kwestia ta nie została wprost uregulowana w procedurze administracyjnej, to jednak nawet przy odmiennym rozumowaniu, doręczenie decyzji fachowemu pełnomocnikowi – z jednoczesnym oznaczeniem stron, które reprezentuje, nie może być kwalifikowane jako pozbawienie udziału strony w postępowaniu, czy mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strony nie poniosły bowiem żadnych ujemnych konsekwencji. W niniejszej sprawie organy administracji wskazały zaś imiennie osoby, reprezentowane przez jednego pełnomocnika. Zresztą, gdyby podzielić stanowisko skarżących, to należałoby wyprowadzić wniosek, że również pełnomocnik ma obowiązek składania odrębnych pism w imieniu jednej tylko reprezentowanej osoby. Wreszcie, aczkolwiek trafnie zarzucają skarżący na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, polegającą na pozostawieniu bez komentarza zarzutu strony, lecz naruszenie to nie prowadzi do konieczności wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, bowiem w istocie Kolegium odniosło się do podnoszonej niezgodności decyzji z przepisami prawa cywilnego poprzez przywołanie i zacytowanie treści art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu... Stanowisko organów obydwu instancji co do braku podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 5 i art. 206 kodeksu cywilnego na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy, sąd administracyjny w pełni podzielił. Organy administracji i sąd administracyjny nie są władne do rozstrzygnięcia sporów cywilnych. Prawo cywilne nie jest gałęzią, czy dziedziną prawa, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu... Zatem roszczenia skarżących w zakresie korzystania z działki, stanowiącej przedmiot użytkowania wieczystego Spółdzielni mieszkaniowej, wywodzone z ustawy o własności lokali, mogą być dochodzone wyłącznie na drodze postępowania przed sądem powszechnym. Nadto, działając z urzędu sąd administracyjny nie stwierdził innego naruszenia prawa, stanowiącego podstawę uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.). Zatem skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 tej ustawy. ec