II SA/Gl 770/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: , , , Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Matan, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2020 r. sprawy ze skargi A. M. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] nr [...] w przedmiocie obowiązku przedłożenia dokumentów oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. , na podstawie art. 48 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowalne (t.j. Dz. U, z 2019 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "P.b.") nałożył na właściciela nieruchomości A. M. (inwestor, skarżąca) obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 marca 2020 r.-dokumentów dotyczących rozbudowanej, bez wymaganego pozwolenia na budowę, części lokalu gastronomicznego "A" przy ul. [...] w P. , w zakresie pomieszczenia powstałego na wewnętrznym dziedzińcu zespołu zabudowy przy ul. [...] i ul. [...] w P., na działce nr 1. W uzasadnieniu podał, że w dniu 30 kwietnia 2019 r. wpłynęło do organu I instancji pismo Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w K. , w którym zwrócono się o wszczęcie postępowania wyjaśniającego, w związku z pozyskaną, w dniu 26 kwietnia 2019 r., informacją o prowadzonych robotach budowlanych w lokalu na parterze kamienicy przy ul. [...] w P. W piśmie wskazano, że obiekt, ze względu na swoje walory zabytkowe i architektoniczne figuruje w gminnej ewidencji zabytków Gminy P., a także objęty jest indywidualną ochroną prawną, jak również zlokalizowany jest w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej na podstawie zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Również kamienica położona jest na terenie zabytkowego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków. W trakcie postępowania wyjaśniającego organ I instancji ustalił, że działka nr 1 w P. usytuowana jest w granicach historycznego układu urbanistycznego wpisanego do rejestru zabytków, w granicach strefy ścisłej ochrony konserwatorskiej oraz w granicach strefy obserwacji archeologicznej. Organ I instancji przeprowadził w dniu 19 sierpnia 2019 r. czynności kontrolne w wyniku których stwierdzono wykonanie robót budowlanych polegających na zabudowie części dziedzińca wewnętrznego budynku. Powstała zabudowa połączona funkcjonalnie z istniejącym lokalem gastronomicznym, jest konstrukcją stalową, przeszkloną, z dachem konstrukcji aluminiowej, na którym ułożono panele fotowoltaiczne oraz wykonano instalacje elektryczną. Konstrukcję posadowiono na podmurówce z bloczków wapienno – piaskowych. Konstrukcja zadaszenia powstała w I kwartale 2019 r. na działce nr 1 przy ul. [...] i [...] w P. . Inwestorem zabudowy była skarżąca posiadająca tytuł prawny do nieruchomości. Inwestor nie dopełnił żadnych formalności przed przystąpieniem do realizacji przedmiotowej inwestycji. W trakcie kontroli inwestor oświadczył, że powstała zabudowa pełni funkcję gospodarczą. W dniu 14 października 2019 r. przeprowadzono uzupełniające czynności kontrolne na terenie ww. działki, w trakcie których dokonano pomiarów zabudowy. Organ I instancji ustalił ponadto, że w dniu 31 maja 2019 r. do organu architektoniczno-budowlanego wpłynęło zgłoszenie inwestora dotyczące robót budowlanych, polegających na wykonaniu ogrodu zimowego na działce nr 1 w P. przy ul. [...] i ul. [...]. Ostatecznie Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. umorzył postępowanie organu I instancji wskazując, że roboty budowlane zostały wykonane, a to wyklucza możliwość merytorycznego rozpoznania zgłoszenia inwestora z dnia 31 maja 2019 r. i oznacza bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zgłoszenia skazanej wyżej inwestycji. W trakcie prowadzonego postępowania organ I instancji uzyskał od Starosty P. , w załączeniu do pisma z dnia 4 grudnia 2019 r., dokumentację archiwalną, dotyczącą zgłoszenia zamiany sposobu użytkowania pomieszczeń biurowych z zapleczem socjalnym na lokal gastronomiczny w budynku w P. przy ul. [...] i ul. [...] na działce nr 1. Inwestorem było "B" Sp. z o.o. Organ I instancji po dokonaniu analizy całości materiału dowodowego zebranego w sprawie uznał, że wykonana zabudowa nie jest ogrodem zimowym, a zrealizowane przez skarżącą roboty budowlane, objęte niniejszym postępowaniem, doprowadziły do faktycznej rozbudowy obiektu, poprzez dobudowanie do budynku nowego elementu w postaci zabudowy powstałej na dziedzińcu wewnętrznym. Powstałe pomieszczenie pełni funkcję lokalu gastronomicznego. Ponadto pomieszczenie to zostało komunikacyjnie połączone z lokalem gastronomicznym, usytuowanym na parterze budynku i pełni funkcję dodatkową dla tego lokalu. Stwierdził, że z przepisów art. 28, art, 29 i art. 30 P.b wypływa generalna zasada, iż roboty budowlane można rozpocząć i prowadzić na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę lub zgłoszenia do organu administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast przez rozbudowę, która w świetle art. 3 pkt 6 P.b. zaliczana jest do budowy wymagającej pozwolenia na budowę, należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość. Dobudowane, na dziedzińcu wewnętrznym, dodatkowe pomieszczenie lokalu zwiększa charakterystyczne parametry techniczne budynku, gdyż nie jest samodzielnym obiektem. Powstałe pomieszczenie jest częścią budynku tj. zostało dobudowane do budynku, co przesądza o kwalifikacji robót budowlanych jako rozbudowy. Rozbudowana samowolnie część obiektu, narusza przepisy techniczno - budowlane. Z treści art. 48 ust. 2 pkt 2 P.b. wynika wprost, że brak pełnej zgodności z przepisami - w tym techniczno-budowlanymi - nie jest wystarczającą podstawą do uznania, że legalizacja obiektu nie jest możliwa W ocenie organu I instancji, najwłaściwsze jest pozostawienie uprawnionemu projektantowi, aby w dokumentacji sporządzanej, na okoliczność prowadzonego postępowania legalizacyjnego, wskazał, w uzgodnieniu z inwestorem takie rozwiązania, które zapewnią spełnienie wymogów warunków technicznych, przy uwzględnieniu rozwiązań zawartych w ekspertyzie technicznej dotyczącej stanu ochrony przeciwpożarowej, uzgodnionej z właściwym komendantem wojewódzkim Państwowej Straży Pożarnej. W ocenie organu I instancji dopuszczalna jest legalizacja przedmiotowej samowoli budowlanej. Z uwagi na fakt, iż zgodnie z art. 29 P.b., zakres robót budowlanych, objętych niniejszym postępowaniem wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, to na podstawie art. 48 ust. 3 P.b nakazano inwestorowi wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem. Skarżąca wniosła zażalenie na postanowienie organu I instancji zarzucając naruszenie przepisów prawa. Wniosła o jego uchylenie i umorzenie postępowania w sprawie. Zdaniem skarżącej organ I instancji bezpodstawnie przyjął, iż powierzchnia zabudowy ogrodu zimowego przekracza 35 m2 . Dalej stwierdziła, że częściowe zadaszenie jest wiatą, wykorzystywana jako patio, a taka zabudowa nie wymaga pozwolenia, ani zgłoszenia. Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256- dalej "K.p.a.") oraz art. 80 ust. 2 pkt 2, art. 81, art. 83 ust. 2, art. 84 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (t.j. . Dz. U. z 2019 r., poz. 1186, z późn. zm. – dalej "P.b." ), uchylił zaskarżone postanowienie w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku i w tym zakresie wyznaczył nowy termin do dnia 31 lipca 2020 r., a w pozostałym zakresie utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Po dokonaniu analizy materiału dowodowego zebranego w sprawie oraz zapoznaniu się z twierdzeniami i zarzutami podnoszonymi przez skarżącą w zażaleniu, organ drugiej instancji wskazał, że podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest art. 48 ust. 3 P.b. Stwierdził, że sedno sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwalifikacji prawnej, zrealizowanych przez inwestora robót budowlanych. Organ II instancji podzielił w całości ustalenia organu I instancji, iż zgromadzona w aktach postepowania administracyjnego dokumentacja fotograficzna nie potwierdza budowy ogrodu zimowego. W szczególności podał, że powstała zabudowa jest rozbudową części usługowej budynku, a zrealizowana przez inwestora w I kwartale 2019 r. rozbudowa obiektu nie należy do żadnej z kategorii wymienionej w art. 29 P.b., których budowa na podstawie tego przepisu jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Przed realizacją robót budowlanych wymagane jest pozwolenia na budowę, którego skarżąca nie posiadała. Zauważył, że rozbudowana samowolnie część budynku narusza przepisy techniczno-budowlane. Zaakcentował, że obowiązek likwidacji skutków samowoli budowlanej nie ulega przedawnieniu ani nie wygasa w następstwie zbycia obiektu budowlanego. Organ II instancji uznał za bez znaczenia zarzuty podniesione w zażaleniu wobec stwierdzenia, że wykonane roboty są rozbudową budynku, a nie budową ogrodu zimowego. Nadto uznał za bezpodstawne twierdzenia podnoszone w zażaleniu, że wykonane zadaszenia to wiata pełniąca funkcje patio. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca zarzuciła naruszenie prawa procesowego, a to art. 10, art. 73, art. 136 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz prawa materialnego t.j. art. 48 ust. 3 P.b. Wniosła o uchylenie w całości postanowienia Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. oraz poprzedzającego go postanowienia nr [...] z dnia [...] r. Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., a także zasądzenie od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu stwierdziła, że została pozbawiona czynnego udziału w postępowaniu. Zarzuciła, że organ II instancji zignorował jej pismo z dnia 9 kwietnia 2020 r. uniemożliwiając zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie wniosków dowodowych. Zdaniem skarżącej organ II instancji bezkrytycznie zaakceptował ustalenia organu I instancji. Materiał dowodowy sprawy został zebrany wadliwie, a w konsekwencji nie dokonano w sposób prawidłowy jego oceny. Zaakcentowała, że prowadzone przez nią roboty miały na celu wybudowanie ogrodu zimowego. Wniosła o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii uprawnionego projektanta budowlanego z dnia 20 kwietnia 2020 r. dołączonej do skargi. W odpowiedzi na skargę Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko w sprawie. Dodatkowo podkreślił, że pismem z dnia 6 marca 2020 r. skarżąca została zawiadomiona o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a także możliwością złożenia pisemnych i ustnych wyjaśnień, z zastrzeżeniem, że po upływie 14 dni sprawa zostanie rozpoznana w oparciu o posiadane dowody i materiały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. dalej "p.p.s.a.") wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wskazać też trzeba, że zgodnie z art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Na takiej właśnie podstawie została rozpoznana przez Sąd złożona w niniejszej sprawie skarga na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Przeprowadzona przez Sąd, w granicach tak określonej kognicji, kontrola legalności zaskarżonego postanowienia, a także - z mocy art. 135 p.p.s.a. - postanowienia organu I instancji wykazała, że postanowienia te nie naruszają prawa. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. W ocenie Sądu, postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a ocena dokonana na podstawie przyjętych ustaleń znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli jest postanowienie w przedmiocie nałożenia na właściciela nieruchomości obowiązku przedstawienia dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 P.b. Rozbudowa części lokalu gastronomicznego "A" " przy ul. [...] w P., w zakresie pomieszczenia powstałego na wewnętrznym dziedzińcu zespołu zabudowy przy ul. [...] i ul. [...] w P. , na działce nr 1 została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę, co uzasadniało wszczęcie i prowadzenie postępowania na zasadach wynikających z art. 48 P.b, którego ust. 1 przewiduje sankcję rozbiórki w takiej sytuacji. Rygoryzm tej sankcji, w wyniku wielu zmian legislacyjnych przeprowadzonych na przestrzeni obowiązywania Prawa budowlanego, ustawodawca złagodził zobowiązując organ nadzoru do uprzedniego przeprowadzenia postępowania umożliwiającego sprawcy samowoli budowlanej legalizację wzniesionego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 48 ust. 3 P.b., w przypadku budowy innej niż budowa wymagająca decyzji o pozwoleniu na budowę lub budowy innej niż budowa, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1-3, do dokumentów legalizacyjnych należą: 1) zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego lub uchwał w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji mieszkaniowej lub towarzyszącej; 2) oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2; 3) projekt zagospodarowania działki lub terenu. W kontrolowanej sprawie organy obu instancji zgodnie ustaliły, że skarżąca wykonała roboty budowlane polegające na zabudowie części dziedzińca wewnętrznego budynku. Powstała zabudowa połączona funkcjonalnie z istniejącym lokalem gastronomicznym, jest konstrukcją stalową, przeszkloną, z dachem konstrukcji aluminiowej, na którym ułożono panele fotowoltaiczne oraz wykonano instalację elektryczną. Konstrukcję posadowiono na podmurówce z bloczków wapienno – piaskowych. Konstrukcja zadaszenia znajduje się na działce nr powyższego, po dokonanej analizie postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i ocenie wykonanych robót organy obu instancji uznały, że w realiach tej sprawy zasadnym jest przeprowadzenie procesu legalizacji samowoli budowlanej w trybie art. 48 ust. 3 P.b. Obowiązek przedłożenia dokumentów został nałożony na właściciela nieruchomości będącego jednocześnie inwestorem. Sąd stwierdza, że powyższe ustalenia znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym i w pełni je podziela. Ustalenia dokonane przez organy były wystarczające do wdrożenia procedury legalizacyjnej określonej w art. 48 i nast. P.b. Odnosząc się do zarzutów skarżącej, zasadne będzie przypomnienie, że skarżąca brała czynny udział w czynnościach kontrolnych, jak również zgłosiła w dniu 31 maja 2019 r. roboty polegające na wykonaniu ogrodu zimowego na działce nr 1 . Postępowanie w sprawie wykonania robót polegających na wykonaniu ogrodu zimowego zostało ostatecznie umorzone przez Wojewodę Śląskiego ze względu na bezprzedmiotowość zgłoszonej inwestycji. Nie jest również sporne, że zabudowa została wykonana bez pozwolenia na budowę. Postępowanie organu I instancji jest zgodne z art. 81 ust. 4 P.b., który stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W świetle przedstawionych okoliczności należy stwierdzić, że prawa strony gwarantowane w art. 10 K.p.a. nie zostały naruszone. Skarżąca nie wykazała, żeby sposób w jaki organy prowadziły postępowanie administracyjne w sprawie uniemożliwił jej przedstawienia faktów mających wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności nie zakwestionował ustalenia, że inwestycja została zrealizowana w warunkach samowoli budowalnej. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem sądów administracyjnych, dotyczącym skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a.: "w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a." (WSA w Poznaniu, w wyroku z dnia 7 lutego 2013r. sygn. IV SA/Po 1109/12). Odnosząc się do wniosku skarżącej o przeprowadzenie dowodu z załączonej do skargi opinii wskazać należy, że art. 106 § 3 p.p.s.a. wskazuje na możliwość przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu po nabraniu przez ten Sąd przekonania, iż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, a nie spowoduje to nadmiernego przedłużenia postępowania. Sąd uzyskuje zatem upoważnienie do uzależnienia przeprowadzenia tej czynności od dokonania trzech oszacowań – niezbędności, istotnego charakteru wątpliwości, jakie mają być w ten sposób wyjaśnione oraz braku nadmiernego przedłużenia postępowania. Stanowi to podstawę swoistego uznania sądowego, które winno być należycie, trafnie i wystarczająco uzasadnione w kontekście tak przyczyny przeprowadzenia dowodu jak i wykazania możliwego istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia. Brak odpowiedniej argumentacji w skardze, mimo że nie uniemożliwia takiej kontroli, to na pewno czyni ją nieskuteczną z punktu widzenia oczekiwań skarżącej. Podsumowując, zdaniem Sądu, postępowanie przed organami administracyjnymi zostało przeprowadzone należycie, zaś zgromadzony w sprawie materiał był wystarczający do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia na obecnym etapie postępowania. Mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane i zastosowane. Z powyższych względów, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd orzekł o jej oddaleniu, w myśl art. 151 p.p.s.a.