II SA/Gl 771/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kubik Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.) Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka Protokolant starszy sekretarz Małgorzata Orman po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2006 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na uchwałę Rady Gminy w B. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. Rada Gminy w B. w dniu [...]r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzenia ścieków. Uchwała została podjęta na podstawie przepisu art. 19 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków ( Dz. U. Nr 72, poz. 747), zwanej dalej ustawą – zawierającego delegacje dla organu stanowiącego gminy do wydania w omawianym zakresie przepisów powszechnie obowiązujących na obszarze jednostki samorządu terytorialnego. Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożył Wojewoda Ś. w trybie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 z zm.) wnosząc o stwierdzenie jej nieważności jako sprzecznej z art. 19 ust. 2 ustawy. W uzasadnieniu Wojewoda wywodził, że powołany przepis art. 19 ust. 2 ustawy określa minimalny zakres zagadnień wpływających na kształt praw i obowiązków przedsiębiorstwa wodociągowo- kanalizacyjnego i odbiorcy usług wymagających uregulowania w akcie wykonawczym, jaki stanowi zaskarżona uchwała. Oznacza to, że obowiązkiem organu stanowiącego gminy, wydającego przepisy powszechnie obowiązujące na terenie gminy była pełna realizacja upoważnienia ustawowego. Tymczasem podjęta uchwała nie określa minimalnego poziomu usług. Rada Gminy realizując delegację wynikającą z przepisu art. 19 ust. 2 ustawy, odwołała się jedynie do przepisów tej ustawy, umowy oraz pozwolenia wodno-prawnego ( § 3 regulaminu ). Uchwała nie zawiera elementów obligatoryjnych, wynikających z dyspozycji przepisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy, a brak przedmiotowych postanowień wpływa na ocenę legalności całego aktu, skutkując koniecznością stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Nadto Wojewoda Ś. wskazał na cały szereg zapisów zawartych w zaskarżonej uchwale ( wymienione w skardze ), a stanowiących powtórzenie lub modyfikację przepisów powszechnie obowiązujących, przede wszystkim samej ustawy. Rada Gminy B. wniosła o oddalenie skargi. Twierdziła, że określenie poziomu usług w uchwale nie zawsze jest możliwe z uwagi na specyfikę i zakres prowadzonej działalności. W związku z tym gmina może określić poziom usług posługując się art. 5 ust. 1 ustawy. Brak jest bowiem przeszkód prawnych aby strony porozumiały się w formie umowy, tym bardziej iż art. 6 ust. 3 nakazuje właśnie w umowie zawrzeć regulacje dotyczące ilości i jakości usług. Natomiast zarzut powtórzeń i modyfikacji ustawy także jest nieuprawniony. Regulamin bowiem na również funkcje informacyjne, oprócz normatywnych. Ewentualne modyfikacje czy uszczegółowienie ustawy w zaskarżonej uchwale są następstwem dążenia Rady Gminy do uczynienia zasad wypływających z ustawy jasnymi, czytelnymi i zrozumiałymi dla szerokiego kręgu odbiorców, a przede wszystkim określającymi w sposób nie budzący wątpliwości prawa i obowiązki przedsiębiorstwa i odbiorcy usług. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga – w ocenie składu orzekającego zasługuje na uwzględnienie – bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. nr 142, poz. 1591 z zm.) na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Według art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r. nr 72, poz. 747 z zm.) "Rada gminy po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków, opracowanych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczenia wody i odprowadzania ścieków, zwany regulaminem obowiązującym na obszarze gminy. Artykuł 19 ust. 2 powołanej ustawy stanowi, że regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług. Regulamin jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego. Z uwagi na ten bezwzględnie obowiązujący charakter organ stanowiący gminy, podejmujący uchwałę w przedmiocie regulaminu nie może pominąć żadnego z elementów tego regulaminu, wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy. Rada jest zobowiązana do wyczerpania zakresu upoważnienia ustawowego (w oparciu o które podejmują uchwałę) w kwestiach – uznanych przez ustawodawcę – za relewantne dla prawidłowego prowadzenia działalności w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków. Oznacza to, że Rada Gminy w B. podejmując zaskarżoną uchwałę zobowiązana była z jednej strony do wyczerpania wszystkich wskazanych w art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. – będącym normą iuris cogentis – elementów, a z drugiej nie była uprawniona do zamieszczenia w niej sformułowań nie znajdujących uzasadnienia w upoważnieniu ustawowym, niezgodnych z tą ustawą lub stanowiących powtórzenie przepisów ustawy i innych aktów prawa. Na takim – w zasadzie jednolitym stanowisku – staje orzecznictwo sądowoadministracyjne (wyrok z 19.08.2002 r. – SA/Ka 508/02; wyrok z 30.01.2003 r. II SA/Ka 1831/02, SA/WR 1179/98 – OSS 2000/1/17). Zgodnie z art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 roku w regulaminie winien zostać określony między innymi minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Skład orzekający podziela stanowisko Wojewody Ś., iż regulamin przyjęty zaskarżoną uchwałą nie określa tego minimalnego poziomu usług. Istotnie w rozdziale II Regulaminu zatytułowanego "Minimalny poziom usług ..." wprowadzono w tym zakresie normę odsyłającą do zapisów samej ustawy z 7 czerwca 2001 r., pozwolenia wodnoprawnego oraz zezwolenia na prowadzenie zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków. Z regulującego powyższą materię § 3 pkt 2 wynika, że "minimalny poziom usług", poza ustawą z dnia 7 czerwca 2001 r., regulować będą indywidualne decyzje administracyjne, co jest równocześnie niedopuszczalną subdelegacją uprawnień prawotwórczych rady na organy właściwe do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Skoro zatem Rada podejmując zaskarżoną uchwałę nie wyczerpała bezwzględnie obowiązującego przepisu art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r., a nadto uchwała doprowadziła do niedopuszczalnego przeniesienia uprawnień prawotwórczych, to cała podjęta przez nią uchwała jest sprzeczna z prawem, a sprzeczność ta ma charakter istotnego naruszenia prawa i pociąga za sobą – stosownie do art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z zm.) stwierdzenie jej nieważności. Wobec stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały na skutek istotnego naruszenia art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nieuzasadnioną stała się ocena Sądu pozostałych wskazanych przez Wojewodę Ś. naruszeń dokonanych zaskarżoną uchwałą. Ocena ta bowiem mogła zmierzać jedynie do wyeliminowania z aktu, którego nieważność Sąd stwierdził w całości, poszczególnych jego ustaleń. W wyroku stwierdzającym nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu wykonania tej uchwały (art. 152 ppsa) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie. W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. OPS 1/00, o NSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania. su.