II SA/Gl 773/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Broda (spr.), , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2017 r. sprzeciwu "A". w W. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala sprzeciw. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek z dnia 16 października 2015r. złożony przez D. L., pełnomocnika [A] Sp. z o.o. z siedzibą w W.. Po otrzymaniu wniosku Prezydent Miasta K. pismem z dnia 9 grudnia 2015 r. zawiadomił strony postępowania o jego wszczęciu. Następnie pismem z dnia 17 grudnia 2015 r. organ wystąpił do Dyrektora Okręgowego Urzędu Górniczego w K. o dokonanie uzgodnienia inwestycji w trybie z art. 106 k.p.a. Postanowieniem z dnia [...] r. Dyrektor Okręgowego Urzędu Górniczego w K. uzgodnił wnioskowaną inwestycję. Dnia 5 grudnia 2016 r. sporządzony został projekt decyzji ustalającej lokalizację wnioskowanej inwestycji celu publicznego. Pismem z dnia 5 grudnia 2016r. Prezydent Miasta K. wystąpił do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. o uzgodnienie projektu decyzji, które to uzgodnienie zostało dokonane postanowieniem z dnia [...] r. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta K. ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [B] na dachu budynku przy ul. [...] w K. Określając zakres rzeczowy inwestycji wskazał, że obejmuje ona wykonanie na dachu budynku stalowej konstrukcji wsporczej, montaż 12 anten sektorowych, 12 modułów RRU oraz 3 anten radioliniowych. Nadto wykonanie konstrukcji wsporczych wraz z montażem urządzeń sterujących, system baterii i skrzynki elektrycznej TBSB, jak również wykonanie okablowania oraz instalacji elektroenergetycznej. Z kolei w uzasadnieniu decyzji opisał przebieg przeprowadzonego postępowania. Od tej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. wniósł P. C. wskazując na konieczność wykonania łącznych pomiarów promieniowania magnetycznego wszystkich projektowanych do zamontowania na maszcie anten z uwzględnieniem istniejącej już stacji bazowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] r. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst. jedn. Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm. dalej: "k.p.a.") uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w sprawie konieczne jest ustalenie czy dla wnioskowanej inwestycji wymagana jest decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takiej analizy organ pierwszej instancji nie przeprowadził. Następnie powołując treść § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r. poz. 71) Kolegium stwierdziło, że dla oceny oddziaływania tego rodzaju inwestycji na środowisko i ustalenia czy mamy do czynienia z inwestycją mogącą znacząco oddziaływać na środowisko wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań i sumowania się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny (również z tego samego zamierzenia inwestycyjnego) spowoduje, iż moc promieniowania przekroczy wielkości dopuszczalne wymienione w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Ponadto konieczne jest również wyjaśnienie kwestii "miejsc dostępnych dla ludności", bowiem organ administracji publicznej obowiązany jest do badania i uwzględniania ewentualnej wysokościowej zabudowy działek leżących w pobliżu projektowanej stacji bazowej. Z punktu widzenia istnienia miejsc dostępnych dla ludności istotna jest bowiem okoliczność, do jakiej wysokości na terenie będącym w zakresie oddziaływania planowanej stacji bazowej mogą sięgać budynki, w tym, czy wydano decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, które określałyby parametry tej zabudowy. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji naruszył art. 10 k.p.a. poprzez brak zawiadomienia stron postępowania o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie. Nadto naruszony został art. 98 § 1 k.p.a. zgodnie z którym organ administracji publicznej może zawiesić postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz nie zagraża to interesowi społecznemu. Wobec braku takich zgód nie można było wydać postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania z dnia 10 stycznia 2017 r. Sprzeciw od powyższej decyzji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach wniosła [A] spółka z o.o. zarzucając: I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, lub dających podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, to jest: 1. art. 138 § 2 w zw. z art. 136 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2016 roku, poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a." poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki umożliwiające wydanie rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym oraz nie wskazano przyczyn zasadności nie przeprowadzenia przez organ II instancji ewentualnego uzupełniającego postępowania dowodowego, 2. art. 15 k.p.a. bowiem organ odwoławczy ograniczył się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a był zobowiązany zgodnie z treścią tego przepisu ponownie rozstrzygnąć sprawę; 3. art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. z uwagi na brak właściwego wskazania w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, które uzasadniałyby uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, brak wyjaśnienia w uzasadnieniu prawnym decyzji, w jakim zakresie sprawa nie została wyjaśniona i dlaczego wyjaśnienie tego zakresu ma wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie wyjaśnienie dlaczego i z jakich przyczyn organ II instancji uznaje za niewiarygodny dowód w postaci dokumentu prywatnego zatytułowanego: "Kwalifikacja przedsięwzięcia zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko" oraz dlaczego nie uwzględnia opinii organu I instancji w tym zakresie wyrażonej w treści pisma Wydziału Kształtowania Środowiska z dnia 8 lutego 2017 roku. 4. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie zebranego materiału dowodowego, m.in. nie uwzględnienie, iż w aktach sprawy są dowody wystarczające, aby ocenić czy przedmiotowe przedsięwzięcie, zalicza się do tych, które wymagają przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, oraz przedsięwzięcia wymagające przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, zgodnie z art. 59 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, a także tym samym nie działanie przez organ II instancji na podstawie przepisów prawa oraz w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej; 5. art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego sprawy wyrażającej się w nieuwzględnieniu przez organ I instancji, przy ocenie czy zamierzenie inwestycyjne skarżącej zalicza się do przedsięwzięć wymagających przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wszelkich dokumentów przedstawionych przez skarżącą, a także nie uwzględnienie dowodów znajdujących się w aktach sprawy, gdzie stwierdzono, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem należącym do grupy mogących znacząco oddziaływać na środowisko; 6. art. 12 § 1 k.p.a. poprzez nie działanie w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia; 7. art. 6 k.p.a. poprzez nie działanie na podstawie przepisów prawa co wyrażało się wskazaniu, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy niezgodnie z treścią obowiązującego prawa. Na tej podstawie skarżąca spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jego oddalenie, w całości podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Sprzeciw nie jest uzasadniony. Przed przystąpieniem do oceny prawidłowości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji, w pierwszej kolejności wyjaśnienia wymaga, że decyzja ta została wydana na podstawie 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369; zwanej dalej "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zakres kontroli decyzji wydanej w trybie art. 138 § 2 k.p.a. określony został w art. 64e p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest kierowany przeciwko uchyleniu decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpoznania. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma charakter formalny. Innymi słowy instytucja sprzeciwu służy skontrolowaniu, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że organ odwoławczy może wydać decyzję kasatoryjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Co prawda zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. jest zwrotem ocennym, to przyjąć należy, iż jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. By naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie, bowiem z art. 136 k.p.a. w brzemieniu obowiązującym w dniu wydawania zaskarżonej decyzji organ odwoławczy mógł przeprowadzić tylko uzupełniające postępowanie dowodowe. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w pierwszej instancji nie dawały organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest dopuszczony wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016r. sygn. akt II OSK 2653/14, z dnia 24 kwietnia 2014r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016r. sygn. akt II OSK 2958/14; http://cbois.nsa.gov.pl). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji według kryteriów określonych w art. 64e p.p.s.a. Sąd doszedł do przekonania, że w niniejszej sprawie spełnione zostały ustawowe przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. Zasadnie organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania przed organem I instancji nie wyjaśniono kwestii czy dla wnioskowanej inwestycji konieczne jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i nie zmienia tej okoliczności fakt, że konieczność taka nie wynikała z kwalifikacji przedsięwzięcia oraz wydanego na jej podstawie stanowiska Wydziału Kształtowania Środowiska. Organ I instancji zobowiązany był dokonać samodzielnej oceny przedłożonych przez inwestora dokumentów, w tym kwalifikacji przedsięwzięcia i dać temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Należy przy tym zwrócić uwagę, że kwalifikacja przedsięwzięcia nie jest dowodem, na którym można byłoby stwierdzić, czy przedmiotowa inwestycja wymagała uprzednio przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. W tym bowiem zakresie kluczowe jest ustalenie odległości miejsc dostępnych dla ludności od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny. Oznacza to konieczność, po pierwsze, ustalenia jaki charakter ma nieruchomość, na której realizowana jest inwestycja telekomunikacyjna, po drugie, jaki mają charakter nieruchomości sąsiednie znajdujące się w stosownej odległości od środka elektrycznego, wzdłuż osi głównej wiązki promieniowania anteny oraz czy na tych nieruchomościach występują miejsca dostępne dla ludzi. Przy czym oceniając oddziaływanie pól elektromagnetycznych na środowisko trzeba mieć na uwadze nie tylko jaka legalna zabudowa istnieje w chwili obecnej, ale również jaka zabudowa może powstać w przyszłości zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Podkreślić należy, że ustawodawca mówiąc o miejscach dostępnych dla ludności, nie zastrzega, że chodzi o miejsca dostępne dla ludności w danym momencie, w dacie składania przez inwestora wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji. A jeśli przepis nie określa cenzury czasowej dla dokonania oceny, czy dane miejsce jest miejscem dostępnym dla ludności, to należy przyjąć, że ustawodawca mówiąc w art. 124 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska o miejscach dostępnych dla ludności ma na uwadze nie tylko miejsca dostępne dla ludzi w dacie składania przez inwestora wniosku, ale także w przyszłości - przy uwzględnieniu obowiązującego porządku prawnego, w tym aktów prawa miejscowego oraz istniejących w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ( por. wyrok NSA z dnia 7 października 2015r., sygn. akt II OSK 323/14, LEX nr 1987210). W tej sytuacji w pełni uzasadnione było również stanowisko organu odwoławczego wskazujące na konieczność wyjaśnienia kwestii dotyczącej miejsc dostępnych dla ludności w rozumieniu przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska. Już tylko z tych powodów zasadne było uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie do ponownego rozpatrzenia, bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygniecie. Wbrew zarzutom zawartym w sprzeciwie Kolegium nie mogło w tym zakresie uzupełnić postępowania w trybie art. 136 k.p.a., bowiem postępowanie odwoławcze wprawdzie jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, ale jedynie w niezbędnym zakresie. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, w tym w szczególności uzupełnienia i gromadzenia nowego materiału dowodowego, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, nie stwierdzając uchybienia regułom procedury administracyjnej (art. 138 § 2 k.p.a.), oddalił sprzeciw na podstawie art. 64e w zw. z art. 151 p.p.s.a.