II SA/Gl 775/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Gapiński, Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Dziuk, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2024 r. sprawy ze skargi B. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia 8 kwietnia 2024 r. nr SKO.4106.1562.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Burmistrz Miasta i Gminy S. (dalej: organ I instancji) decyzją z dnia 23 listopada 2023 roku, nr: [...], działając na podstawie art. 20 i innych ustawy z dnia 28 listopada 2003 roku o świadczeniach rodzinnych (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 323 - dalej: u.ś.r.) oraz art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 - dalej: k.p.a.), odmówił B. P. (dalej: strona, skarżąca) przyznania świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., wnioskowanego na męża. W treści uzasadnienia wskazano m. in., że czynności związane z opieką nad mężem nie wykraczają poza podstawowe czynności domowe i opiekuńcze. Organ podkreślił, że charakter i rozmiar tych czynności nie jest aż tak absorbujący, aby uniemożliwić wnioskodawczyni podjęcie pracy, nawet w niepełnym wymiarze czasu. W ocenie organu I instancji czynności te nie mają charakteru nadzwyczajnego i stanowią codzienną rutynę osób, które pracują zawodowo. Jednocześnie organ wskazał, że mąż strony rozmawia i zachowuje się w sposób logiczny, posiada prawo jazdy i porusza się samochodem osobowym, a nadto jest osobą sprawną fizycznie, porusza się samodzielnie i samodzielnie wykonuje toaletę, jak i czynności higieniczne. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik strony. Zarzucono m. in. naruszenie prawa materialnego, a to art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., poprzez zaniechanie wykładni systemowej i celowościowej i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że zakres opieki świadczony przez stronę nie wypełnia dyspozycji ww. regulacji, podczas gdy osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia - opieki stałej lub długotrwałej, lecz niekoniecznie całodobowej. Wskazano także na naruszenie art. 6 – 9, 77 §1 i 80 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania podniesiono, że czynności wykonywane przez stronę wykonywane są w sposób długotrwały i ciągły, wymagający dużego zaangażowania oraz nakładu pracy, co nie pozwala na podjęcie jakiejkolwiek pracy, nawet w niepełnym wymiarze. Ponadto, co również istotne, strona wykonuje wszelkie czynności związane z prowadzeniem gospodarstwa domowego, załatwianiem spraw, wizyt lekarskich, czego nie musiałaby wykonywać względem zdrowej osoby. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie (dalej: SKO) decyzją z dnia 8 kwietnia 2024 roku, nr SKO.4106.1562.2023, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało, iż przyczyną, dla której w rozpoznawanej sprawie nie jest możliwym przyznanie stronie prawa do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego jest to, że opieka nie spełnia cech opieki, o której mowa w art. 17 ww. ustawy. Opiece tej nie sposób przypisać cechy intensywności uniemożliwiającej podjęcia przez stronę zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej chociażby w niepełnym wymiarze czasu. W toku wywiadu środowiskowego strona nie była w stanie przedłożyć żadnej dokumentacji medycznej potwierdzającej twierdzenia o występowaniu stanów lekowych, zawrotów głowy, problemów z pamięcią czy zaburzeń w orientacji i poczucia rzeczywistości. Mąż strony w ocenie pracownika socjalnego zachowywał się i wypowiadał w sposób logiczny. Nadto, skoro mąż strony posiada prawo jazdy oznacza, że właściwy lekarz po przeprowadzeniu odpowiednich badań potwierdził, iż jest on wystarczająco sprawny. Skargę na powyższą decyzję wniósł pełnomocnik skarżącej. Zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. i zaniechanie wykładni systemowej oraz celowościowej, a w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie przez organ, że zakres opieki świadczony przez skarżącą nie wypełnia ww. dyspozycji, podczas gdy w rozumieniu ww. przepisu osoba niepełnosprawna w stopniu znacznym wymaga - w zależności od rodzaju schorzenia oraz aktualnego stanu zdrowia – opieki stałej lub długotrwałej lecz niekoniecznie całodobowej. 2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, 8, 9, 77 § 1, 7 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, tj. faktycznego zakresu opieki skarżącej nad mężem, determinującym konieczność stałego jej sprawowania, co skutkuje brakiem ustalenia prawa skarżącej do świadczenia pielęgnacyjnego. W uzasadnienie skargi wskazano m. in., że za nieuprawnione należy uznać kreowanie przez organy orzekające dodatkowych, nieznajdujących oparcia w przepisach prawa, przesłanek przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego (tj. wymogu, aby osoba wymagająca opieki była osobą obłożnie chorą, leżącą, nieporuszającą się samodzielnie, aby opieka była sprawowana całodobowo oraz by sprowadzała się jedynie do czynności ściśle samoobsługowych i medycznych). Gdyby wolą ustawodawcy było, aby świadczenie pielęgnacyjne było świadczeniem należnym jedynie opiekunom osób niepełnosprawnych niezdolnych do samodzielnego poruszania się, to wymóg taki znalazłby odzwierciedlenie w treści art. 17 u.ś.r. Skoro jednak ustawodawca słusznie nie zdecydował się na takie rozwiązanie - kierując się zapewne świadomością mnogości i różnorodności sytuacji uregulowanych powołanym przepisem – jego nadinterpretacja ze szkodą dla opiekunów osób niepełnosprawnych jest niedopuszczalna. W skardze wskazano, że w przedmiotowej sprawie prawidłowe odczytanie treści art. 17 u.ś.r., prowadzi do wniosku, że skarżąca, opiekująca się niepełnosprawnym mężem, jest osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując jednocześnie uprzednio wyrażone stanowisko w przedmiotowej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. (zgodnie z brzmieniem ustalonym na dzień wydawania decyzji) świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Jak ustalono, skarżąca nie sprawuje nad mężem opieki w takim zakresie, że nie mogłaby podjąć zatrudnienia, przynajmniej w niepełnym wymiarze. Ma również możliwość prowadzenia działalności gospodarczej, która pozwalałaby w większym stopniu dostosować czas wykonywanych czynności zawodowych do potrzeb małżonka. Czynności strony związane z opieką ograniczają się zasadniczo do wspomagania męża w czynnościach życia codziennego i prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono zakres czynności wskazując na: przygotowywanie posiłków, pomoc przy czynnościach higienicznych (dopilnowanie, by je wykonał), robienie zakupów, sprzątanie, dojazdy na wizyty lekarskie, załatwianie spraw urzędowych. Mąż strony porusza się samodzielnie, posiada prawo jazdy i kieruje samochodem. Świadczenie pielęgnacyjne ma zastąpić dochód wynikający ze świadczenia pracy, której nie może podjąć osoba, która zajmuje się osobą niepełnosprawną. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest więc częściowe zrekompensowanie opiekunowi niepełnosprawnego strat finansowych spowodowanych niemożnością podjęcia zatrudnienia lub rezygnacją z niego w związku z koniecznością opieki nad osobą niepełnosprawną (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). Z przepisu art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. wynika, że realizacja celu, jakim jest sprawowanie opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności, jest możliwa tylko w przypadku niepodjęcia lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez opiekuna. Ponadto niepodjęcie lub rezygnacja z zatrudnienia musi mieć charakter całkowity, z uwagi na konieczność sprawowania opieki, która z założenia ma charakter stały lub długotrwały. W konsekwencji przepis ten należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres czynności związanych ze sprawowaną opieką, z uwagi m. in. na stan zdrowia osoby niepełnosprawnej, wyklucza jakiekolwiek zatrudnienie (pracę). Natomiast regulacja ta nie powinna mieć zastosowania w sytuacji, w której konieczność sprawowania opieki nie koliduje z aktywnością zawodową (np. wyrok WSA w Kielcach z 15 listopada 2012 r., sygn. II SA/Ke 726/12). Także NSA zaznacza, że aby można było mówić o opiece w rozumieniu u.ś.r. musi być ona stała lub długoterminowa. Te określenia "stała" lub "długoterminowa" wskazują na to, że nie może to być opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby. Przepis art. 17 ust. 1 ustawy należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (wyrok NSA z 23 października 2020 r., sygn. I OSK 1148/20). W orzecznictwie zasadnie podnosi się, że art. 17 ust.1 ustawy nie można odczytywać w ten sposób, że samo posiadanie przez osobę niepełnosprawną odpowiedniego orzeczenia lekarskiego sprawia, że świadczenie to przysługuje wskazanym w ww. przepisie osobom. Zakres sprawowania opieki nad osobami chorymi różnić się bowiem może w zależności od stopnia samodzielności tych osób oraz ich potrzeb. Sprawowana opieka musi uniemożliwiać wykonywanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej osobie ubiegającej się o świadczenie pielęgnacyjne (por. np. wyrok WSA w Gdańsku z 22 grudnia 2021 r., III SA/Gd 841/21). Z powyższych powodów nie można przyjąć, że zakres opieki sprawowanej przez stronę miał charakter stały lub długotrwały oraz uniemożliwiał podjęcie jakiegokolwiek zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu. Istnieją także możliwości wykonywania różnych prac, np. w ramach własnej działalności gospodarczej, kiedy samemu decyduje się o tym, kiedy i jak długo prace są wykonywane. Mąż strony porusza się samodzielnie, ma uprawnienia kierowcy i jak ustalono z nich korzysta. Wyjazdy do lekarzy i na inne badania oraz do urzędów nie odbywają się codziennie. Recepty także nie są realizowane każdego dnia. Zakupy można zrobić z zapasem na kilka dni. Posiłki można przygotować na cały dzień, by osoba niepełnosprawna mogła z nich w stosownym czasie skorzystać. W ten sposób funkcjonuje wiele rodzin aktywnych zawodowo, w których są osoby wymagające zaopiekowania (np. dzieci, schorowani rodzice, itp.). Przy tym w trakcie wywiadu środowiskowego wskazano, że brak był dokumentacji medycznej potwierdzającej niektóre twierdzenia skarżącej. Obowiązek opieki nad mężem jest obowiązkiem ustawowym i co do zasady nie jest on finansowany przez Państwo. Podatnicy nie mają obowiązku wynagradzania małżonka za to, że wykonuje on swe obowiązki prawem określone (zob. np. art. 27 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 2809 z późn. zm.). Jedynie w szczególnych okolicznościach przewidywano przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (od 1 stycznia 2024 r. regulacje te uległy zmianie). Skarżąca nie spełniła jednak ww. przesłanek. Sąd ocenia przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego mając na uwadze stan faktyczny i prawny z daty wydawania decyzji. W przypadku zmian w stanie zdrowia osoby wymagającej opieki nie będzie przeszkód, by stosowny wniosek o pomoc ze strony Państwa został we właściwym trybie złożony (z uwzględnieniem nowelizacji przepisów obowiązującej od 1 stycznia 2024 r.). Postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób właściwy i organy uwzględniły niezbędną, dostępną dokumentację. Oparły się na zgromadzonych dowodach i oceniły je w sposób uprawniony, nienaruszający zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Nie można więc twierdzić, że postępowanie przeprowadzono wybiórczo, pomijając część dowodów. Skarga stanowi jedynie polemikę strony niezadowolonej z oceną dokonaną w ww. decyzji, należycie, szeroko i merytorycznie uzasadnionej (art. 107 §3 k.p.a.). Nie doszło zatem do naruszenia art. 6 – 9, 77 §1, 80, 107 §1 i 3, 138 §1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., art. 2, 7, 32, 69 oraz 71 ust. 1 Konstytucji RP, ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi. Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona w stopniu oczywistym podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.