II SA/Gl 777/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Protokolant referent Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2012 r. sprawy ze skargi P. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę. Po rozpoznaniu wniosku B.S.-D. z dnia 19 listopada 2010 r., uzupełnionego w dniu 2 grudnia 2010 r., decyzją nr [...], podjętą w dniu [...]r. z up. Prezydenta Miasta K., ustalono warunki i zasady zmiany sposobu użytkowania dla części parteru oraz części piwnicy budynku mieszkalnego przy ul. [...] w K. – na lokal usługowo-handlowo-biurowy, zgodnie z załącznikiem graficznym. Jako zakres rzeczowy inwestycji wskazano także roboty budowlane polegające na przebudowie ścian zewnętrznych i wewnętrznych, zmianę elewacji, wzmocnienie i przebudowę stropów i fundamentów oraz wymianę instalacji wewnętrznych. W podstawie prawnej decyzji organ I instancji powołał przepisy art. 60 ust. 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5, art. 54 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz uchwałę nr [...] Rady Miasta K. z dnia [...] r. w sprawie odstąpienia od obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów górniczych miasta K. – a to w związku z art. 53 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. Nr 27, poz. 96 ze zm.). W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji po zrelacjonowaniu przebiegu dotychczasowego postępowania oraz powołując się na wyniki analizy urbanistyczno-przestrzennej i fakt uzgodnienia decyzji z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. i [...] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków – z uwagi na ujęcie budynku w gminnej ewidencji zabytków na terenie miasta K., dopatrzył się spełnienia ustawowych przesłanek do uwzględnienia wniosku. Odnosząc się zaś do uwag P. M. (współwłaściciela budynku), organ I instancji wskazał, że kwestie projektowe i techniczne nie są rozpatrywane na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, zaś bez znaczenia jest fakt podjęcia przez Radę Miasta uchwały nr [...] z dnia [...] r. w sprawie identyfikacji granic obszaru objętego przystąpieniem do sporządzania planu, przy czym inwestycja nie jest sprzeczna z zapisami studium. Gdy zaś idzie o zarzut złego stanu technicznego przedmiotowego budynku i braku wiedzy w tym przedmiocie przez służby ochrony zabytków, organ administracji wyjaśnił, że kwestia ta nie ma wpływu na określenie w decyzji wymogów konserwatorskich, wynikających z pisma Biura Konserwatora Zabytków UM z dnia 22 grudnia 2010 r. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. M., nie formułując jednak zarzutów pod jej adresem. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze orzekło o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji jako zgodnej z prawem. Po omówieniu zebranego materiału dowodowego i regulacji prawnej, Kolegium stwierdziło, że funkcja planowanej inwestycji nie stoi w sprzeczności z funkcją występującą w obszarze analizowanym, tj. zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, w tym z handlem i usługami w parterach budynków. Nie ulegną też zmianie gabaryty budynku przy ul. [...]. Nadto, zamierzenie jest zgodne z przepisami odrębnymi, stąd też zgodnie z art. 56 ustawy, nie można odmówić uwzględnienia wniosku. W skardze do sądu administracyjnego P. M. podniósł, że w toku postępowania [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wszczął postępowanie w sprawie wpisu przedmiotowej nieruchomości do rejestru zabytków historycznego zespołu budowlanego modernistycznej i funkcjonalnej zabudowy tzw. południowej dzielnicy K. (nr [...]). Tymczasem organ I instancji posiadając wiedzę o tym fakcie, nie dokonał wymaganego uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu, czym naruszył prawo. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko i argumentację. Zdaniem Kolegium, uzgodnienie decyzji z Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków nie było w przedmiotowej sprawie wymagane, bowiem budynek przy ul. [...], nie jest ujęty w gminnej ewidencji zabytków i nie jest objęty żadną z form ochrony, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.). W kolejnym piśmie z dnia 16 maja 2012 r. skarżący podtrzymując skargę, wniósł o uchylenie decyzji organów obydwu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, podnosząc że dołączoną do pisma decyzją Konserwator Zabytków dokonał wpisu do rejestru zabytków układu urbanistycznego, obejmującego również przedmiotową nieruchomość. Skarżący zarzucił też, że wbrew treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu, organ I instancji objął analizą nie tylko działki sąsiednie, lecz kilkadziesiąt innych, aby tylko wykazać, że występuje funkcja handlowa, której jednak brak w kamienicach sąsiednich, a przy tym nie wskazano na konkretne działki i budynki, w których rzekomo miałby występować handel i usługi w parterach budynków. Co prawda, funkcja taka występuje w pobliżu, lecz nie na działkach sąsiednich w rozumieniu ustawy. Zdaniem skarżącego, Kolegium nie dostrzegło też, że decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera elementów z art. 54 pkt 2 ppkt c ustawy, a mianowicie, nie określa warunków w zakresie infrastruktury technicznej, bowiem wnioskodawca oświadczył, że sprawy zaopatrzenia w media rozwiąże w oparciu o limity istniejące w obiekcie, co oznacza przeniesienie tej kwestii do swobodnego uznania wnioskodawcy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też organy administracji nie naruszyły reguł procedury w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem postępowania. Tymczasem z mocy art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa stanowi podstawę uwzględnienia skargi. W pierwszym rzędzie wyjaśnić przyjdzie, że sporne zamierzenie inwestycyjne wymagało wydania decyzji o warunkach zabudowy zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu, powołanej przez organy obydwu instancji. Przebudowa części budynku przy ul. [...] w K., wiąże się bowiem ze zmianą sposobu użytkowania. Zasadnie też organy administracji dopatrzyły się łącznego spełnienia warunków dopuszczających uwzględnienie wniosku inwestora, określonych w art. 61 ust. 1 ustawy, co z mocy art. 64 ust. 1 w zw. z art. 56, wykluczało możliwość wydania decyzji odmownej. Spór w niniejszej sprawie dotyczył w pierwszym rzędzie spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, określonej w literaturze jako zasada dobrego sąsiedztwa, co wymaga stwierdzenia m. in. kontynuacji funkcji. W tym względzie wyjaśnić przyjdzie, że przez działkę sąsiednią w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć nie tylko nieruchomość graniczącą z terenem inwestycji, czyli mającą wspólną granicę, lecz każdą inną działkę, położoną w obszarze analizowanym, wyznaczonym wokół działki budowlanej, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Taki sposób ustalenia granic obszaru analizowanego wynika z § 3 ust. 2 rozp. Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 ustawy o planowaniu. W niniejszej sprawie analizą przestrzenną objęto obszar o promieniu 63 m, podając szerokość frontu działki jako przylegającej zarówno do ulicy [...], jak i ulicy [...] (budynek narożny), na 21 m (vide: k. 53-54 akt adm.). W tak wyznaczonym obszarze analizowanym stwierdzono występowanie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, także z handlem i usługami w parterach budynków, zabudowania gospodarcze i garażowe, towarzyszące zabudowie mieszkaniowej oraz kościół. Faktem jest, że wyniki analizy nie wskazują na konkretne budynki (działki), w których występuje funkcja handlowa, bądź usługowa. Jednak skarżący nie neguje faktu występowania takich funkcji w obszarze analizowanym, lecz jedynie zarzuca, że funkcja taka nie występuje w bezpośrednim sąsiedztwie budynku, objętego wnioskiem w zakresie zmiany sposobu użytkowania. Tego rodzaju zarzut nie jest jednak uzasadniony w świetle przywołanego wyżej § 3 ust. 2 rozp. i braku odmiennej definicji ustawowej działki sąsiedniej w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Co więcej, zdaniem składu orzekającego, funkcja handlowo-usługowa o łącznej powierzchni sprzedaży do 180 m2, usytuowana na parterze i piwnicy budynku mieszkaniowego, położonego wśród budynków mieszkalnych wielorodzinnych, z istoty nie koliduje z funkcją mieszkaniową w przypadku usług nieuciążliwych, co dotyczy niniejszej sprawy. "Kontynuacja funkcji", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie może być rozumiana jako identyczność sposobu użytkowania budynków. Funkcja mieszkaniowa obejmuje zaś również zaspokajanie podstawowych potrzeb związanych z zamieszkiwaniem (vide: wyrok NSA z dnia 30 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1831/09, LEX nr 746821). W konsekwencji, wskazany we wniosku (k. 3 akt adm.) zakres usług w postaci handlu artykułami przemysłowymi, apteka, optyk, kosmetyka, fryzjer, solarium oraz biurowych – bank, biuro turystyczne, zarząd, obrót nieruchomościami, doradztwo finansowe, księgowe, prawne, nie doprowadzi do kolizji z funkcją mieszkaniową wielorodzinną, lecz stanowi jej uzupełnienie. Z tych też względów zaskarżona decyzja nie narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie mogły też odnieść skutku pozostałe zarzuty skargi. Decyzja o warunkach zabudowy nie narusza bowiem przepisów odrębnych. Przedmiotowy teren został bowiem zwolniony z obowiązku sporządzenia planu miejscowego w trybie art. 53 ust. 1 i 6 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.), zaś decyzję uzgodniono z Dyrektorem Okręgowego Urzędu Górniczego w K. na mocy postanowienia z dnia [...]r. (k. 16 akt adm.). W toku postępowania administracyjnego, a więc w dacie orzekania przez organy obydwu instancji, przedmiotowy budynek ujęty był w gminnej ewidencji zabytków. W tym stanie rzeczy organ I instancji wystąpił do Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków o wydanie "opinii" w trybie art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu, powołując się na warunki określone przez Biuro Konserwatora Zabytków. Pismo organu I instancji z dnia 2 lutego 2011 r. doręczono organowi ochrony zabytków w dniu 8 lutego 2011 r. (k. 39 akt adm.). Jednakże organ ten nie zajął stanowiska w sprawie, co z mocy art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu, uważa się za dokonanie uzgodnienia po upływie 2 tygodni od doręczenia wystąpienia. Taki tryb działania przedstawiono też w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. Aczkolwiek organ ten błędnie wystąpił o opinię o tej sprawie, jednak z powołanej podstawy prawnej wynikało jednoznacznie, że inwestycja wymaga uzgodnienia przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Stąd też uchybienie organu I instancji w tym względzie nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, podobnie jak błędne informacje Kolegium zawarte w odpowiedzi na skargę, że budynek nie figuruje w gminnej ewidencji zabytków. Gdy zaś idzie o wpis budynku do rejestru zabytków, wskazać przyjdzie, że nastąpiło to na mocy decyzji z dnia [...] r., a więc aktu wydanego po ostatecznym załatwieniu wniosku, w niniejszym postępowaniu. Stąd też tego rodzaju zmiana okoliczności nie ma znaczenia dla oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Sądowa kontrola decyzji sprawowana jest bowiem na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty orzekania przez organy administracji, a wówczas budynek wpisany był do gminnej ewidencji zabytków, co i tak skutkowało wymogiem uzgodnienia inwestycji, zaś warunek ten został dochowany. Wreszcie, zdaniem sądu administracyjnego chybiony jest zarzut naruszenia art. 54 pkt 2 ppkt c ustawy o planowaniu. Określenie w decyzji o warunkach zabudowy warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej, winno być adekwatne do okoliczności sprawy. Budynek podlegający przebudowie i zmianie sposobu użytkowania, jest użytkowany i zaopatrzony we wszelkie media. Inwestor złożył oświadczenie w tym zakresie, wyjaśniając że zaopatrzenie w media nastąpi w oparciu o limity istniejące w obiekcie. Tego rodzaju zapis powtórzono zaś w pkt V decyzji organu I instancji, co oznacza spełnienie wymogu z art. 54 pkt 2c ustawy. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, stanowi o spełnieniu warunku w postaci istnienia uzbrojenia terenu, wystarczającego dla zamierzenia budowlanego. W niniejszej sprawie nie chodzi zaś o wykonanie uzbrojenia, do czego nawiązuje art. 61 ust. 5 ustawy. Jako zakres rzeczowy inwestycji wymieniono też wymianę instalacji wewnętrznych, a nie – budowę przyłączy. Wbrew twierdzeniom skarżącego, na tym etapie postępowania nie jest wymagane określenie danych w zakresie zapotrzebowania na wodę, energię, sposób odprowadzania ścieków, skoro budynek jest wyposażony we wszelkie instalacje. Wymogi decyzji o warunkach zabudowy winny być zaś dostosowane do zakresu inwestycji, co oznacza, że nie wszystkie elementy z art. 54 ustawy o planowaniu, są obligatoryjne. Z tych wszystkich względów nie stwierdzając naruszenia prawa wymienionego w art. 145 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił jako nieuzasadnioną na podstawie art. 151 tej ustawy.