II SA/Gl 777/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Wojciech Gapiński (spr.), Asesor WSA Tomasz Dziuk, Protokolant Sekretarz sądowy Damian Szczurowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2022 r. sprawy ze skargi R. Sp. J. z siedzibą w J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 25 marca 2022 r. nr SKO.UL/41.7/77/2022/3097/AMak w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (dalej – organ odwoławczy, Kolegium) decyzją z dnia 25 marca 2022 r. nr SKO.UL/41.7/77/2022/3097/AMak, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn. zm. - dalej k.p.a.) oraz art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 741 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po rozpoznaniu odwołania R. Sp.j. w J. (dalej – Spółka, Skarżąca), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy S. (dalej – organ I instancji) z dnia 26 stycznia 2022 r. nr [...], którą umorzono w całości postępowanie w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla obiektu budowlanego - lokalu użytkowego mającego powstać na działkach o nr: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24, 25, 26, 27 przy ul. [...] w J. Przedmiotowa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z dnia 9 lipca 2019 r. Skarżąca wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie lokali użytkowych zlokalizowanych na działkach o nr: 26, 7, 23, 24, 25, 1, 2, 3, 26, 5, 6, 20, 19, 13, 9, 8, 10, 11, 12, 14, 15, 16, 17, 18, 21, 22, 27 przy ul. [...] w J. W jego następstwie organ I instancji decyzją z dnia 4 sierpnia 2021 r. nr [...] odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy wskazując, że przedmiotowe działki objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - przyjętym uchwałą Rady Gminy S. nr [...] z dnia [...]2004 r. w sprawie: miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy S. w jednostce "A" – J. (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2005 r. Nr [...], poz. [...]– dalej Plan z 2004 r.). Wskutek odwołania Spółki, Kolegium decyzją z dnia 29 października 2021 r. nr SKO.UL/41.7/369/2021/12413/AMak uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia 4 sierpnia 2021 r. i przekazało mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W motywach rozstrzygnięcia wskazano na konieczność jednoznacznego ustalenia, czy działki, na których planowana jest inwestycja, objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Podkreślił, że w przypadku pozytywnego efekty tych czynności organ I instancji winien umorzyć postępowanie w przedmiocie ustalania warunków zabudowy jako bezprzedmiotowe. Po uzupełnieniu postępowania wyjaśniającego, organ I instancji decyzją z dnia 26 stycznia 2022 r. umorzył postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie lokali użytkowych. W motywach decyzji wyjaśniono, że działki wskazane we wniosku z dnia 9 lipca 2019 r. objęte są Planem z 2004 r. i znajdują się w obszarze terenów rolniczych związanych z produkcją rolną i hodowlaną (oznaczonych symbolem 5R i 2R). W odwołaniu z dnia 16 lutego 2022 r. pełnomocnik Skarżącej zarzucił naruszenie art. 20 ust. 1, art. 34 ust. 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p., a także art. 105 § 1 k.p.a. Wniósł także o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Nie przychylając się do argumentacji odwołania, Kolegium decyzją z dnia 25 marca 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podniesiono, że Rada Gminy S. w dniu [...]2017 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy S. w jednostce "A" J. – Etap I (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2017 r. poz. [...] z późn. zm. – dalej Plan z 2017 r.). Zaznaczono jednocześnie, że brak jest w niej wzmianki, że uchyla ona Plan z 2004 r. Dokonując analizy części graficznej Planu z 2004 r. Kolegium stwierdziło, że granice Planu z 2004 r. są oczywiste, a także że działki wskazane przez Spółkę we wniosku o ustalenie warunków zabudowy znajdują się w całości na terenie tego aktu prawa miejscowego o symbolu 5R i 2R. Ponadto – według organu odwoławczego – w obszarze wyznaczonym w załączniku graficznym do Planu z 2017 r. znajduje się "enklawa", na terenie której przepisy tego planu nie obowiązują. Jak wyjaśniono, jej granice przebiegają od strony zachodniej ul. [...], od strony południowej linią lasu, od strony północnej początkowo ok. 100 m powyżej ul. [...], natomiast granice wschodnie (choć trudne do jednoznacznego opisania) znajdują się ok. 700 m od ul. [...]. Z tych względów Kolegium stanęło na stanowisku, że skoro przedmiotowe działki nie znajdują się na terenie objętym Planem z 2017 r., to ich przeznaczenie reguluje Plan z 2004 r. W konsekwencji Kolegium uznało, że rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne jest prawidłowe. W skardze z dnia 22 kwietnia 2022 r., wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, pełnomocnik Spółki zarzucił decyzji Kolegium naruszenie: 1) art. 34 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż plan objęty uchwałą nr [...] z dnia [...]2004 r. nadal obowiązuje w zakresie nieobjętym rysunkiem załączonym do planu objętego uchwałą nr [...] z dnia [...]2017 r., podczas gdy Plan z 2004 r. został uchylony w całości w związku z uchwaleniem nowego Planu z 2017 r., a w zakresie nieruchomości Skarżącej nie wprowadza nowego planu; 2) art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i stwierdzenie, iż dla działek objętych wnioskiem obowiązuje plan miejscowy, podczas gdy z części graficznej planu, jak i z uchwały Rady Gminy S. z dnia [...]2017 r. nr [...] nie wynika, aby dla tych działek obowiązywał plan miejscowy; 3) art. 59 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i nie wydanie decyzji o warunkach zabudowy pomimo, iż dla działek objętych wnioskiem nie obowiązuje plan miejscowy; 4) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez umorzenie postępowania w całości w sytuacji, gdy postępowanie nie było bezprzedmiotowe. Wobec tych zarzutów pełnomocnik Skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Uzasadniając zarzuty skargi pełnomocnik podniósł, że Plan z 2004 r. obowiązywał do czasu wejście w życie Planu z 2017 r. Wynika to z faktu, że zakres Planu z 2017 r. jest szerszy niż aktu go poprzedzającego. Obejmuje on bowiem całą jednostkę "A", a więc także tereny regulowane Planem z 2004 r., a tym samym również obszar nazwany przez Kolegium "enklawą". Skoro tak, to w myśl art. 34 ust. 1 u.p.z.p. Plan z 2017 r. uchylił Plan z 2004 r. Zaznaczono jednocześnie, że gdyby obszar, na którym znajdują się działki Skarżącej, nie był objęty Planem z 2017 r., to w części graficznej winno znajdować się oznaczenie, że teren ten podlega uregulowaniom Planu z 2004 r., a taka informacja nie została zamieszczona w tym zakresie. Z tych też powodów, zdaniem pełnomocnika, na obszarze "enklawy" nie obowiązuje żaden miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, a tym samym wniosek Spółki o ustalenie warunków zabudowy winien być rozpatrzony. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Spór w sprawie wiąże się z wyjaśnieniem, czy działki wskazane we wniosku o ustalenie warunków zabudowy zlokalizowane są w obszarze objętym uregulowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Pełnomocnik Spółki prezentuje stanowisko, że skoro Plan z 2017 r. dotyczy całej jednostki "A", to tym samym obejmuje również obszar określony w Planie z 2004 r. W takiej sytuacji wejście w życie tego pierwszego uchyla akt wcześniejszy. Jednocześnie wyrażono pogląd, że obszar, którego przeznaczenie nie zostało określone w Planie z 2017 r., może zostać zagospodarowany na warunkach określonych w decyzji o warunkach zabudowy. Z tych też względów – zdaniem pełnomocnika - organy nieprawidłowo przyjęły, że postępowanie w niniejszej sprawie jest bezprzedmiotowe. Odmiennego zdania są organy obu instancji. Według nich, Plan z 2017 r. uchylił moc obowiązującą Planu z 2004 r. tylko w odniesieniu do obszaru wyznaczonego w jego załączniku graficznym. Zatem obszar, na którym znajdują się działki Skarżącej, podlega unormowaniom Planu z 2004 r. Przystępując do rozważań wskazać przyjdzie, że w myśl art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast - zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. - dopiero w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Zatem określenie sposobu zabudowy terenu w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania stanowi wyjątek od tej zasady i zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. dopuszczalne jest jedynie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (zob. wyrok NSA z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt II OSK 3128/14, Lex nr 2228656). Tym samym - jak stanowi art. 59 ust. 1 u.p.z.p. – jedynie w sytuacji braku planu miejscowego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. W rozpoznawanej sprawie podzielić należy stanowisko organów obu instancji, iż Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie lokali użytkowych na działkach, które objęte są Planem z 2004 r. Argumentując tą tezę wskazać należy, iż żadna ze stron postępowania nie neguje tego, że nieruchomości, na których Skarżąca planuje inwestycję, znajdują się na terenach objętych Planem z 2004 r. (choć Spółka twierdzi, że akt ten w 2017 r. utracił moc obowiązującą). Konkretnie zlokalizowane są w obszarze oznaczonym symbolami 5R i 2R (tereny rolnicze). Zaznaczyć jednak należy, że dla niniejszej sprawy nie jest istotne przeznaczenie działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a sam fakt ich posadowienia w obszarze regulowanym przez ten akt. Poza sporem jest również to, że w późniejszym czasie, tj. w 2017 r. Rada Gminy podjęła uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego, który częściowo swym zasięgiem objął tereny normowane poprzednim aktem (Planem z 2004 r.). Jednak – co należy podkreślić - ich zakresy obszarowe nie pokrywają się. Najlepiej oddaje to zestawienie i analiza załączników graficznych wspomnianych aktów prawa miejscowego. Prowadzi ona do jednoznacznych wniosków, że fragment Planu 2004 r. odnoszący się do jego części północnej i wschodniej został objęty Planem z 2017 r. Nie dotyczy to natomiast jego części południowo-zachodniej, gdzie zlokalizowane są działki wymienione we wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Na załączniku graficznym do Planu z 2017 r. jest to obszar koloru białego. Jednak co istotne jest on wyłączony z jego uregulowań. Mianowicie został on wydzielony przy użyciu znacznika, który według legendy załącznika graficznego Planu z 2017 r. oznacza "Granicę obszaru objętego planem". W tej sytuacji w myśl art. 34 ust. 1 u.p.z.p. Plan z 2004 r. pozostaje w mocy w takim zakresie, w jakim nie został on objęty Planem z 2017 r. Wskazać należy, że przywołany art. 34 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu. Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, gdyż Plan z 2004 r. pozostaje aktem obowiązującym w takiej części, w jakiej obszar, którego dotyczył, nie został objęty uregulowaniami planu miejscowego uchwalonego w 2017 r. Zatem teren, na którym położone są działki przewidziane pod inwestycję podlega uregulowaniom Planu 2004 r. Wnioski te pozostają w zgodzie z ustaleniami poczynionymi w toku postępowania administracyjnego, m.in. w oparciu o opinię sporządzoną przez Przedsiębiorstwo "T." Sp. z o.o. w K. z dnia 23 grudnia 2021 r. W tej sytuacji - jak stanowi art. 4 ust. 1 u.p.z.p. - ustalenie przeznaczenia terenu oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji określenie warunków zabudowy w drodze decyzji, o której mowa w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. jest nieuprawnione. Oznacza to, że postępowanie zainicjowane w niniejszej sprawie, którego przedmiotem było ustalenia warunków zabudowy, jest bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu (zob. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2016 r. sygn. akt II OSK 563/15, Lex nr 2284878). Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, co uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.).