II SA/Gl 778/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, Sędziowie Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Protokolant specjalista Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi K. H. i E. H. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] solidarnie na rzecz skarżących kwotę 274 (dwieście siedemdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta C. decyzją z dnia [...] r., znak [...], wydaną na podstawie art. 122a, art. 128, art. 130, art. 132, art. 134 i art. 135 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 518 z późn. zm.; obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm. – dalej u.g.n.) w związku z art. 104 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm. – dalej k.p.a.): 1) orzekł o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ulicy [...], oznaczonej jako działka nr 1, o pow. 3410 m2, dla której Sąd Rejonowy w K. prowadzi księgę wieczystą [...], stanowiącej współwłasność K. H. i E. H. - po ½ częśći; 2) ustalił odszkodowanie za utratę własności nieruchomości opisanej w pkt 1, na rzecz K. H. i E. H. w łącznej wysokości 2.191.700,00 zł, z czego na udział K. H. przypada kwota 1.095.850,00 zł, a na udział E. H. przypada kwota 1.095.850,00 zł; 3) orzekł, że do wypłaty odszkodowania określonego w pkt. 2 zobowiązany jest Skarb Państwa - Prezydent Miasta K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Zastrzeżono, że wypłata odszkodowania nastąpi jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna oraz że do skutków zwłoki lub opóźnienia w zapłacie odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy kodeksu cywilnego. W uzasadnieniu podano m. in., że Sekretarz Miasta K. wnioskiem z dnia [...] r. zwrócił się do Kierownika Biura Zasobu Skarbu Państwa o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w trybie art. 122a ustawy o gospodarce nieruchomościami, w celu pozyskania do zasobu Miasta nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 1 o powierzchni 3410 m2 , km [...], obręb [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] wyznaczył Prezydenta Miasta C. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy nabycia nieruchomości. Zgodnie z wpisem w dziale II księgi wieczystej [...] prawo własności przedmiotowej nieruchomości przysługuje K. H. i E. H. - po ½ części. Wskazano również, że Miasto K. wnioskiem z dnia [...]r. zwróciło się do Prezydenta Miasta K. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej o wywłaszczenie na jego rzecz części nieruchomości o pow. 3500 m2 (dz. nr [...] o całkowitej pow. 3902 m) stanowiącej własność E. H. i K. H. - na cele publiczne tj. budowę drogi publicznej. Zgodnie z treścią wniosku nieruchomość leżała na trasie realizacji kontraktu 5 i 6 [...]. Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent K. wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej orzekł o wywłaszczeniu na rzecz Miasta K. nieruchomości położonej w K. przy ul. [...] oznaczonej jako działka 1 o pow. 3410 m2 , stanowiącej własność E. H. i K. H. - na cele publiczne tj. budowę drogi publicznej (w przedmiotowej decyzji wskazano, iż przedmiotowa nieruchomość leży na trasie realizacji kontraktu 5 i 6 [...]. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy w/w decyzję Prezydenta K. z dnia [...] r. o wywłaszczeniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 17 czerwca 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 1124/02, w pkt. 1 stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody [...] i poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1843/04, oddalił skargę kasacyjną Wojewody [...] w części dotyczącej punktu 1 zaskarżonego wyroku. Na części nieruchomości oznaczonej jako działka 1 w latach 2001 - 2004 zrealizowano inwestycję pod nazwą "[...] - odcinek od ul. [...] do ul. [...] wraz z węzłem [...] - działka nr 1 km [...] (kontrakt nr 5)", zaś w chwili obecnej nieruchomość zajęta jest w części pasem drogowym drogi krajowej [...], ul. [...]. W niniejszej sprawie wycenę nieruchomości sporządziła rzeczoznawca majątkowy D. B. - N., która w operacie szacunkowym z dnia [...] r. określiła wartość przedmiotowej nieruchomości na łączną kwotę 2.191.700,00 zł, w tym: wartość prawa własności gruntu na kwotę 1.030.541,00 zł i wartość składnika budowlanego na kwotę 1.161.159,00 zł. W ocenie organu I instancji sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy sporządzony został zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Brak jest jednak podstaw do dokonania zaliczenia na poczet odszkodowania zwaloryzowanej kwoty wypłaconej E. H. i K. H. w ramach decyzji z dnia [...] r. Zgodnie z treścią pkt 1 w/w decyzji, podmiot na rzecz którego orzeczono wywłaszczenie nieruchomości to Miasto K. Tym samym nie jest on tożsamy z podmiotem, na rzecz którego ma nastąpić nabycie prawa własności wskutek wydania decyzji przez Prezydenta Miasta C. wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, tj. ze Skarbem Państwa - Prezydentem Miasta K., wykonującym zadania z zakresu administracji rządowej. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. w imieniu strony E. H. i K. H., złożył ich pełnomocnik, zaskarżając decyzję Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. w całości. Zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a w zw. z art. 77 k.p.a. - poprzez odmowę uwzględnienia wniosku strony o umożliwienie sporządzenia prywatnego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...] , oznaczonej jako działka nr 1 , podczas gdy strony kwestionowały operat sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego D. B.-N.; - art 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a - poprzez pominięcie wniosku dowodowego strony o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z operatów szacunkowych i wycen sporządzonych przez Urząd Miasta K. określających stan oraz wartość przedmiotowej nieruchomości; - art. 7 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 89§ 2 k.p.a. - poprzez zaniechanie wyznaczenia rozprawy i wezwania rzeczoznawcy majątkowego celem umożliwienia stronom zadawania pytań; - art. 157 ust. 1 u.g.n. - poprzez oddalenie wniosku dowodowego strony o sporządzenie oceny prawidłowości operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D. B.-N. przez odpowiednią organizację rzeczoznawców majątkowych; - art. 75 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. - poprzez zaniechanie oceny operatu szacunkowego sporządzonego w niniejszej sprawie, skutkującego błędnym przyjęciem, iż wartość nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1 wynosi 2.191.700,00 zł; - art. 107 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. - poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny, uniemożliwiający merytoryczne ustosunkowanie się do stanowiska organu I instancji oraz uniemożliwiający jej instancyjną kontrolę; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 4 ust. 17 u.g.n. - poprzez jego pominięcie i niedokonanie ustalenia stanu w/w nieruchomości; III. błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez: - błędne przyjęcie, iż wartość nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1 wynosi 2.191.700,00 zł; - błędne przyjęcie, iż na rynku nie występują transakcje dot. podobnych nieruchomości, podczas gdy w szerszym niż przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego okresie analizy rynku istnieją takie transakcje, co uzasadnia przyjęcie podejścia porównawczego lub dochodowego; - pominięcie, iż w sąsiedztwie w/w nieruchomości usytuowany jest kompleks zabudowań "A", nowo wzniesiony budynek biurowy klasy A, centrum Handlowe "B", market budowlany "C", market meblowy "D", salony samochodowe "E", "F", i "G", stacja paliw, CH "H", pawilony meblowe "I", "J", CH "K", "L" i CH "M", - pominięcie, iż do w/w nieruchomości możliwy jest dojazd od strony ul. [...]; - pominięcie, iż lokalizacja w/w nieruchomości jest bardzo korzystna z punktu widzenia nieruchomości przeznaczonej w planie zagospodarowania przestrzennego na realizację usług komercyjnych; - pominięcie, iż zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego nieruchomość ta przeznaczona została na lokalizację domu handlowego oraz salonu samochodowego; Mając na uwadze powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i rozstrzygnięcie co do istoty sprawy, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta C. z dnia [...] r. złożył również Prezydent Miasta K., wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej. Podniesiono, że istniejący na działce składnik budowlany nie został wzniesiony nakładami właścicieli gruntu. Ponadto organ rozstrzygając na podstawie art. 132 u.g.n. nie rozstrzygnął w zakresie zgłoszonego przez stronę wniosku o dokonanie zaliczenia na poczet odszkodowania zwaloryzowanej kwoty wypłaconej E. i K. H. w ramach decyzji z dnia [...] r., a jedynie odniósł się do wniosku w uzasadnieniu decyzji. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]r., znak [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 9a i art. 122a u.g.n., po rozpatrzeniu odwołania K. H. i E. H., reprezentowanych przez pełnomocnika oraz odwołania Prezydenta Miasta K., wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, od decyzji Prezydenta Miasta C. wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z [...] r., uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu podano m. in., że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], ale tylko tej części działki nr 1, która faktycznie została zajęta pod pas drogowy [...]. W ocenie Wojewody bezpodstawnym jest orzeczenie o nabyciu na rzecz Skarbu Państwa niezagospodarowanej części tej działki, na której, jak stwierdzono podczas jej oględzin, znajduje się: zieleń nieurządzona, wydeptane ścieżki i tablica reklamowa [...]. Organ I instancji w tej sytuacji winien był dokonać stosownego podziału działki nr 1 tak, aby orzeczenie o nabyciu przedmiotowej nieruchomości dotyczyło wyłącznie tej jej części, na której faktycznie zrealizowano cel publiczny. Zastrzeżenie organu nadzoru budzi również ustalone w pkt. 2 zaskarżonej decyzji odszkodowanie za utratę własności przejmowanej nieruchomości, do otrzymania którego uprawnionymi są K. H. i E. H., które nie tylko obejmuje odszkodowanie za grunt, tj. za całą działkę nr 1, ale na dodatek obejmuje również odszkodowanie za składnik budowlany na niej znajdujący się. Akta sprawy wskazują w sposób jednoznaczny, że składnik budowlany w postaci pasa drogowego drogi krajowej [...] ul. [...] i urządzeń stanowiących infrastrukturę drogową takich jak torowisko tramwajowe, słupy trakcyjne i chodniki, zrealizowany w ramach inwestycji [...], nie został wzniesiony nakładami właścicieli gruntu, lecz został sfinansowany ze środków inwestycyjnych [...] S.A. Nie zasługuje również na aprobatę stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw do dokonania zaliczenia na poczet ustalonego odszkodowania zwaloryzowanej kwoty wypłaconej K. H. w ramach decyzji z [...]r. Organ I instancji nie wykazał w swoim postępowaniu z jakich uregulowań prawnych wynika właściwość Skarbu Państwa, reprezentowanego w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K., do wypłaty ustalonego odszkodowania. Natomiast odszkodowanie w wysokości 283.585,00 zł, ustalone decyzją Prezydenta K. z [...] r., E. H. nie zostało wypłacone, ani też nie zostało przekazane do depozytu sądowego. Z akt sprawy wynika, że kwota ta nadal znajduje się na koncie depozytowym Miasta K. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. (znak: [...]) uchylającą decyzję organu I instancji w całości i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia złożył pełnomocnik E. H. i K. H., zaskarżając ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucił: I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to: • art. 77 § 1 k.p.a., art. 75 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 130 ust. 2 u.g.n. - polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się zwłaszcza w niedokonaniu weryfikacji operatu szacunkowego autorstwa rzeczoznawcy majątkowego D. B.-N., w oparciu o który ustalone zostało odszkodowanie, pomimo kwestionowania tegoż operatu przez skarżących z uwagi na jego liczne uchybienia, co stanowiło wystarczającą podstawę do sporządzenia oceny prawidłowości operatu szacunkowego przez odpowiednią organizację rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n., a także poprzez uniemożliwienie skarżącym sporządzenia prywatnego operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr 1; • art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a., poprzez nieustosunkowanie się do twierdzeń i zarzutów skarżących podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i zasadności przesłanek, którymi kierował się organ przy podejmowaniu decyzji; • art. 107 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób lakoniczny, uniemożliwiający merytoryczne ustosunkowanie się do stanowiska organu odwoławczego oraz jej instancyjną kontrolę; • art. 138 §4 k.p.a., poprzez jego nieprawidłową wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w zobowiązaniu organu I instancji do podjęcia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy określonych w uzasadnieniu decyzji czynności, podczas gdy przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia organ winien ograniczyć się jedynie do wskazania jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, a w konsekwencji: II. błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na: • błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do uzyskania przez Skarb Państwa prawa nabycia nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...] jedynie w części działki nr 1; • błędnym przyjęciu, że część działki pozostaje niezagospodarowana i znajduje się na niej m. in. nieurządzona zieleń i wydeptane ścieżki i w konsekwencji nieprawidłowe uznanie, że powyższe winno skutkować wszczęciem postępowania podziałowego w odniesieniu do działki nr 1, podczas gdy powyższe nie znajduje uzasadnienia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym; • błędnym przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zwaloryzowana kwota wypłacona K. H. na podstawie decyzji z dnia [...] r. winna być zaliczona na poczet ustalonego odszkodowania; • błędnym przyjęciu, iż organ pierwszej instancji nie wykazał w swoim postępowaniu właściwości Skarbu Państwa reprezentowanego w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K. do wypłaty ustalonego odszkodowania. Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a nadto o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organ odwoławczy de facto zobowiązał organ I instancji do dokonania określonych czynności, posługując się rozkazującym trybem zdań wyrażających polecenia skierowane do adresata zdania, aby wykonał jakąś czynność, z góry narzucając w sposób nieuprawniony organowi I instancji pewien sposób postępowania. Skoro Wojewoda uznał, że w sprawie zachodzi potrzeba ponownego rozpoznania sprawy, to tym samym za nieuzasadnione uznać należy wysuwanie przezeń wniosków opisanych w uzasadnieniu decyzji odnoszących się nieruchomości będącej przedmiotem sprawy w oparciu o niepełny, jak dalej twierdzi, materiał dowodowy. Za nieprawidłowe uznać także należy twierdzenie organu odwoławczego kwestionujące stanowisko organu I instancji, iż brak jest podstaw do dokonania naliczenia na poczet ustalonego odszkodowania zwaloryzowanej kwoty wypłaconej K. H. na podstawie decyzji z dnia [...] r. Zgodnie art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (obecnie Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm. – dalej u.d.p.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa. Nie sposób zgodzić się zatem z twierdzeniami organu odwoławczego, iż organ pierwszej instancji nie wykazał w swoim postępowaniu właściwości Skarbu Państwa, reprezentowanego w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K., do wypłaty ustalonego odszkodowania. Organ odwoławczy pominął także zarzuty dotyczące operatu szacunkowego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Podał, że działał na podstawie i w granicach prawa, a rozstrzygnięcie znajduje umocowanie w zgromadzonym materiale dowodowym. W uzasadnieniu podtrzymał swą poprzednią argumentację. Podano m. in. że zupełnie niezrozumiałym jest zarzut naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 4 k.p.a., który w przedmiotowym postępowaniu w ogóle nie miał zastosowania. Zaskarżona decyzja została bowiem wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a w treści jej uzasadnienia, zgodnie z tym przepisem organ odwoławczy wskazał okoliczności, które należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 k.p.a.). Dodatkowo powinny zostać zachowane wszelkie wymagania związane z zasadą dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). Zgodnie z wyrokiem NSA z 19 kwietnia 2013 r., II OSK 2596/11, decyzja administracyjna jest jednym aktem administracyjnym, który obejmuje zarówno rozstrzygnięcie, jak i uzasadnienie, a więc nie można twierdzić, że uzasadnienie nie ma wpływu na wynik sprawy. Wady uzasadnienia są wadami decyzji. Skarga, w której skarżący kwestionuje rozstrzygnięcie lub uzasadnienie jest skargą na decyzję. Tak więc, jeżeli skarżący podnosi w skardze zarzuty dotyczące uzasadnienia (tak jak w niniejszej sprawie), to jest to skarga na decyzję, albowiem na skutek skargi sąd rozpoznaje sprawę, której przedmiotem jest ocena decyzji pod względem zgodności z prawem, a nie tylko jej fragmentu obejmującego uzasadnienie. W sprawie, w której przedmiotem zaskarżenia jest decyzja kasacyjna (decyzja uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi) istotne znaczenie ma przede wszystkim zagadnienie dopuszczalności wydania takiej decyzji. Uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest bowiem ograniczone do sytuacji, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji jedynie wówczas, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z istotnym naruszeniem norm prawa procesowego, w szczególności, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Postępowanie wyjaśniające nie może być w całości przeprowadzone przez organ odwoławczy, albowiem naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności. Przy tym w orzecznictwie przyjmuje się, że w decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie może przesądzać o istocie sprawy, ani w jakikolwiek sposób narzucać organowi pierwszej instancji treści rozstrzygnięcia, ani też zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji. Wprawdzie wskazania zawarte w decyzji kasacyjnej nie są wiążące dla organu pierwszej instancji, jednakże dokonana przez organ odwoławczy ocena materiału dowodowego może doprowadzić w rezultacie przy ponownym rozpatrzeniu sprawy do naruszenia przepisu prawa materialnego (wyrok WSA w Gdańsku z 25 lutego 2015 r., II SA/Gd 785/14; wyrok WSA w Białymstoku z 18 lutego 2014 r., II SA/Bk 660/13; wyr. NSA z dnia 27 października 1999 r., I SA 2127/98, niepubl.). Zatem, jak słusznie zauważa WSA we Wrocławiu w wyroku z 25 czerwca 2012 r., II SA/Wr 175/12, "Ingerencja organu odwoławczego w postaci zaleceń co do sposobu załatwienia konkretnej sprawy nie znajduje uzasadnienia w przepisach procesowych. W konsekwencji – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy - organ pierwszej instancji związany jest zaleceniami organu odwoławczego jedynie co do obowiązku wyjaśnienia okoliczności przez niego wskazanych, natomiast sposób prowadzenia postępowania i ocena dowodów należy do wyłącznej kompetencji organu pierwszej instancji." (zob. też wyrok WSA w Gliwicach z 22 czerwca 2011 r., II SA/Gl 258/11, oraz przywoływany przez ten Sąd wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2001 r., II SA 734/00, niepubl.). W niniejszej sprawie organ odwoławczy tymczasem, pomimo zupełnie innego stanowiska organu I instancji, dokonał przesądzenia o sposobie załatwienia sprawy, zatem uczynił to dopiero na etapie II instancji. Stwierdził m. in., że "Rozpoznając ponownie przedmiotową sprawę organ I instancji zobowiązany będzie w pierwszej kolejności zlecić podział działki nr 1 celem wydzielenia z niej tej części, która faktycznie została zajęta pod pas drogowy [...]. Następnie zleci sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość nieruchomości zajętej pod pas drogowy [...] z uwzględnieniem przepisów prawa." Organ odwoławczy dokonał także jednoznacznych ustaleń, przesądzając o istocie sprawy, pomimo odmiennego stanowiska organu pierwszej instancji, wbrew zasadzie dwuinstancyjności z art. 15 k.p.a. Stwierdził bowiem np.: "Analizując materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, organ nadzoru uznał, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do nabycia na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości gruntowej położonej w K. przy ul. [...], ale tylko tej części działki nr 1, która faktycznie została zajęta pod pas drogowy [...]." Wojewoda jednak w ogóle nie zauważa kwestii istotnej, że działka 1 została wydzielona z większej działki oznaczonej numerem [...], gdyż była w takiej właśnie postaci (powierzchni), i to w całości, niezbędna na cel publiczny (zob. np. decyzję Prezydenta K. z [...]r., znak [...], w której stwierdza się wyraźnie, że "przedmiotowy podział ma na celu wydzielenie działki gruntu niezbędnej do realizacji i budowy [...]"). Stwierdzenie to znalazło się w decyzji ostatecznej, która jest wskazana wręcz w księdze wieczystej, jako podstawa dokonanych tam zmian. Kwestii tej Wojewoda nie uwzględnił i jej nie przeanalizował. Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega tymczasem na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Chodzi zatem o to, by "przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony" (uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z dnia 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 82). Organ odwoławczy w zasadzie zakwestionował fakt przeznaczenia części nieruchomości na cel publiczny. W tym zakresie należy przywołać wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2014 r., I OSK 2295/12, w którym zauważa się, iż w ustawie o gospodarce nieruchomościami w dziale III, rozdziale IV zatytułowanym "wywłaszczenie nieruchomości", uregulowano dwa sposoby nabywania, w drodze decyzji, prawa własności. Pierwszy, przez wywłaszczenie oraz drugi - poprzez stwierdzenie nabycia prawa na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Jeśli chodzi o pierwszy ze sposobów nabycia prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, to zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości może być dokonane, jeżeli cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób, niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy. Z przepisu tego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że niedopuszczalnym jest wydanie decyzji o wywłaszczeniu, gdy cel publiczny został już zrealizowany. Drugi sposób nabycia prawa uregulowany jest w art. 122a u.g.n. Przepis ten dodany został ustawą z dnia 24 września 2010 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., nr 200, poz. 1323). Art. 122a u.g.n. jest unormowaniem szczególnym, umożliwiającym uregulowanie stanów prawno-rzeczowych tych nieruchomości, na których zrealizowano cel publiczny. Jako przepis szczególny, art. 122a nie może podlegać więc wykładni rozszerzającej. Stosując natomiast wykładnią gramatyczną, omawiany przepis będzie miał zastosowanie do takich stanów faktycznych, w których w toku postępowania wywłaszczeniowego, jeszcze przed wydaniem decyzji ostatecznej o wywłaszczeniu, cel publiczny został zrealizowany. Zatem warunkiem niezbędnym do skorzystania z tej regulacji, po spełnieniu pozostałych przesłanek wymaganych do wydania decyzji orzekającej o nabyciu prawa, jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Dodać należy, że zgodnie z poglądami doktryny, z którymi tut. Sąd zgadza się, "(...) skoro stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej powoduje konieczność zakończenia toczącego się nadal postępowania wywłaszczeniowego, to spełnione są przesłanki podane w art. 122a u.g.n. Podobnie byłoby w przypadku uchylenia ostatecznej decyzji o wywłaszczeniu przez sąd administracyjny. Zarówno to, jak i cel wprowadzenia przepisu art. 122a u.g.n., jakim jest przejęcie przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego praw do nieruchomości, wobec których podjęto kroki zmierzające do wywłaszczenia i na których zrealizowano cel publiczny, upoważniają do wniosku, że już sam fakt, że postępowanie wywłaszczeniowe było w ogóle prowadzone i nie zostało zakończone ostateczną decyzją o wywłaszczeniu podlegającą wykonaniu (bez względu na końcowy rezultat tego postępowania), upoważnia do zastosowania art. 122a u.g.n." (E. Bończak – Kucharczyk, Komentarz do art. 122a u.g.n.; LEX-el.). W rozpatrywanej sprawie postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, co jest bezsporne. Jednak zakwestionowanie przez organ odwoławczy faktu przeznaczenia części nieruchomości na cel publiczny w zasadzie wyklucza stosowanie, przynajmniej w tym zakresie, art. 122a u.g.n. (zgodnie z tym przepisem stosuje się go "Jeżeli cel publiczny został zrealizowany [...]"). Powołany przepis był podstawą rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Skoro organ odwoławczy częściowo kwestionuje przeznaczenie części nieruchomości na cel publiczny, powinien powstrzymać się od dokonywania jednoznacznych ustaleń, które zostały poczynione w jego decyzji, gdyż tym samym narusza art. 15 k.p.a., tym bardziej, że sam dostrzegał braki postępowania pierwszoinstancyjnego. Do tego organ odwoławczy, zapewne z powodu jednoznacznego ustalenia, że operat rzeczoznawcy majątkowego dotyczył całości działki, a wywłaszczona powinna być jedynie część, nie odniósł się w decyzji do części zarzutów z odwołania właśnie kwestionujących operat szacunkowy i sposób obliczenia wysokości odszkodowania. Zakwestionował bowiem sam przedmiot wyceny, przez co zastosowana przez rzeczoznawcę metodologia i wnioski były kwestiami drugorzędnymi. Tym niemniej wskazane wyżej naruszające reguły proceduralne poczynienie jednoznacznych ustaleń dopiero na etapie II instancji i to odmiennych od dokonanych przez organ I instancji, spowodowało w konsekwencji nierozpatrzenie niektórych argumentów z odwołania, co jest realnym skutkiem naruszenia zasady dwuinstancyjności i kolejną przyczyną uchylenia decyzji Wojewody. Trudno też dociec z jakich powodów Wojewoda twierdzi, że organ pierwszej instancji nie wykazał w swoim postępowaniu właściwości Skarbu Państwa, reprezentowanego w niniejszej sprawie przez Prezydenta Miasta K., do wypłaty ustalonego odszkodowania. Organ I instancji przywołuje tu konkretne uregulowania m. in. ustawy o drogach publicznych, natomiast czym innym jest ocena ewentualnej prawidłowości takich ustaleń pierwszoinstancyjnych przez organ odwoławczy. Miał on obowiązek dokonać konkretnej oceny stanowiska organu I instancji i albo je potwierdzić, albo z konkretnych powodów zanegować. Skoro nie ustalono prawidłowo zakresu i wysokości należnego odszkodowania, stąd trudno wypowiadać się o kwestii wtórnej, jaką jest zaliczenie wypłaconych już środków na poczet odszkodowania. Sąd na obecnym etapie postępowania nie może przesądzać tu wskazanego zagadnienia w sposób jednoznaczny, skoro póki co nawet pomiędzy organami (a także stronami) istnieją wątpliwości co do zakresu wypłaty odszkodowania i, w konsekwencji, jego wysokości. Sąd z kolei ma obowiązek dokonać kontroli konkretnego rozstrzygnięcia, a nie dokonywać abstrakcyjnej wykładni przepisów. Wszystkie te uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi, np. w zakresie zaliczenia dotychczas wypłaconych kwot na poczet odszkodowania, skoro kwestia ta ma charakter materialnoprawny. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien mieć na uwadze powyższe ustalenia, bacząc by nie naruszono wskazanych reguł postępowania, w szczególności art. 138 §2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., a także by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania, obejmujących koszty zastępstwa procesowego (274 zł, wraz z opłatą skarbową od 2 pełnomocnictw), Sąd rozstrzygał w oparciu o przepisy art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a., mając na uwadze §18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461 ze zm.). Zgodnie bowiem z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie rozporządzenia stosuje się przepisy dotychczasowe do czasu zakończenia postępowania w danej instancji. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.