II SA/Gl 78/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędzia WSA Rafał Wolnik, Protokolant Stażysta – referent Jolanta Czarnata, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 marca 2006 r. sprawy ze skargi B. Z. na uchwałę Rady Miejskiej W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku 3. zasądza na rzecz B. Z. od Gminy W. kwotę [...]zł ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania II SA/GL 78/05 U Z A S A D N I E N I E Uchwałą Nr [...] z dnia [...] r. podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001r., Nr142 poz.1591 ze zm.) , art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 1999r., Nr 15, poz. 139 ze zm.)w związku z art. 85 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz.717 ze zm.) Rada Miejska W. zmieniła uchwałę Rady Miasta W. Nr [...] z dnia [...] r. o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. poprzez wyłączenie z prac planistycznych do odrębnego uchwalenia, fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie miejscowości W. w postaci działek działek, o nr A ( stanowiącej własność H., E., R. S.), nr B, C (stanowiących własność P. W.) położonych przy ul. X oraz działek, o nr D, E, F, G, H (stanowiących własność Miasta W.) i I (stanowiącej własność B. Z.) położonej przy ul. Y. Skargę na powyższą uchwałę wniosła w dniu [...] 2004 roku do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach B. Z. – właścicielka działki o nr I, reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego K. G., który wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącej B. Z. podniósł, iż jego mocodawczyni wniosła w dniu [...] 2003 r., to jest z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym zarzut do projektu planu zagospodarowania przestrzennego. Powyżej wskazany zarzut, zdaniem pełnomocnika skarżącej pomimo ujęcia go w "wykazie zarzutów wniesionych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta W." jako nie uwzględniony, nie został rozpatrzony w przepisanym terminie jednego miesiąca oraz nie został przedstawiony Radzie Miejskiej W. do rozpatrzenia w formie prawem przewidzianej. Powyższe, zdaniem pełnomocnika skarżącej stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Nie rozpatrzenie zarzutu skarżącej na sesji w dniu [...] 2003 r. stanowi naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 8 i 9 powyżej powołanej ustawy. W tym dniu Rada Miejska rozpatrywała zarzuty wniesione do przedmiotowego planu i podjęła w tym przedmiocie szereg uchwał o nr [...],[...],[...]. Ponadto nie powiadomienie skarżącej o terminie sesji Rady Miejskiej, na której miałby być rozpatrywany zarzut skarżącej co stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9. Podstawą wniesionego zarzutu, jak wskazał pełnomocnik skarżącej było nie uwzględnienie wniosku skarżącej z dnia [...] 2003 r. . Naruszono w ten sposób interes prawny skarżącej z uwagi na nie przyjęcie merytorycznej części jej wniosku do postanowień planu. Skarżąca również nie została powiadomiona o terminie wyłożenia projektu planu z zaznaczeniem o odmowie uwzględnienia złożonego wniosku i uzasadnieniem odmowy, co stanowiło naruszenie art. 18 ust 2 pkt 5 ppkt c. Zgodnie z art. 27 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie trybu określonego w art. 18 tej ustawy powoduje nieważność uchwały rady gminy. Pełnomocnik skarżącej podniósł, iż naruszony został również art. 13 ust 1 pkt 3 powyżej cytowanej ustawy. Z uwagi na fakt, iż na przedmiotowym obszarze przewidywane były realizacje lokalnych celów publicznych, plan zagospodarowania przestrzennego w tej części należało sporządzić obowiązkowo i nie było podstaw do wyodrębnienia tego obszaru do odrębnego planu. Pismami z dnia [...] 2004 r. i z dnia [...] 2004 r. skarżąca wezwała do usunięcia naruszenia prawa. Pomimo wezwania, Gmina W. nie dokonała usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska W. wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę Rada Miejska podniosła, iż przedstawione przez skarżącą rozwiązania jedynie w części zapewniłyby nową obsługę komunikacyjną jej nieruchomości. Natomiast w znacznej części wniosek skarżącej zawierał perspektywiczne propozycje obsługi komunikacji obszaru miejskiego. Aktualnie nieruchomość skarżącej posiada obsługę komunikacyjną przez dwie drogi publiczne. Teren położony w omawianym rejonie, stanowiący własność Miasta W. przeznaczony jest pod zabudowę usługową. Z uwagi na jego usytuowanie w dużej odległości od terenów zabudowy mieszkaniowej nie jest przewidywany w najbliższej przyszłości pod realizacje inwestycji celu publicznego. Fakt ten odsuwa potrzebę poszukiwania nowych rozwiązań komunikacyjnych tego terenu na bliżej nieokreślony czas. Wniosek skarżącej był przedmiotem obrad na posiedzeniach Komisji Rady Miejskiej W.. Wypracowane stanowisko radnych w sprawie realizacji drogi zgodnie z treścią zarzutu było między innymi podstawą uchwalenia zaskarżonej uchwały oraz uchwały z dnia [...] r. , Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego terenów wyłączonych z opracowania projektu uchwałą z dnia [...] r. Nr [...]. Negatywnie rozpatrzony zarzut skarżącej nie został przedstawiony na sesji Rady Miejskiej, która odbyła się w dniu [...] 2003 r. z uwagi na fakt, iż rozważano uwzględnienie propozycji skarżącej dotyczącej budowy nowego układu drogowego w rejonie ulicy Y przy jednoczesnym nie blokowaniu zaawansowanych już prac nad końcowym projektem planu zagospodarowania przestrzennego miasta W.. Postępując w ten sposób kierowano się koniecznością rozpatrzenia propozycji skarżącej z jednoczesnym uwzględnieniem potrzeb i możliwości finansowych Miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Stosownie do treści art.1 § 1 i 2 ustawy o p.p.s.a. , sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Sąd rozpoznający sprawę bada czy zaskarżony akt administracyjny nie został wydany ( podjęty ) z naruszeniem przepisów prawa materialnego lub przepisów regulujących postępowanie przed odpowiednimi organami administracyjnymi. Sąd nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie ocenić działalność organu orzekającego. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem skargi jest uchwała Nr [...] z dnia [...] r. Rady Miejskiej W. wyłączająca z prac planistycznych do odrębnego uchwalenia, fragmenty miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie miejscowości W., w tym działkę o nr I stanowiącą własność B.Z. położoną przy ul. Y. Uchwała powyższa zapadła mimo nie rozpatrzenia w formie prawem przewidzianej zarzutu B. Z. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgłoszonego na podstawie art. 24 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. Nr 15 z 1999 r., poz. 139 ze zm.). W sprawie można odnieść wrażenie, że zaskarżona uchwała zapadła tylko po to aby organ nie musiał się wypowiedzieć w formie uchwały w przedmiocie zgłoszonych zarzutów do projektu planu. I tak też w istocie się stało, zarzuty nie zostały nigdy rozpoznane. Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym utraciła moc obowiązującą z dniem 11 lipca 2003 r., w związku z wejściem w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), jednakże na podstawie art. 85 ust. 2 tej ustawy, do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz zawiadomiono o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Uprawnionym do wniesienia zarzutu na podstawie art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym jest każdy, którego interes prawny lub uprawnienia zostały naruszone przez ustalenia poczynione w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego wyłożonego do wglądu. Niewątpliwie, zapis planu wiążący możliwość realizacji budynków o funkcji mieszkalnej pod warunkiem, że ich budowa związana będzie z przeznaczeniem powierzchni dla funkcji usługowej w wielkości co najmniej 50 % , oraz określenie maksymalnej intensywności zabudowy według wskaźnika 1,0 dla działki skarżącej godzi w jej interes prawny. Również zapewnienie czytelności projektu planu jest obowiązkiem organu, gdyż chodzi o ustalenie np. linii zabudowy i linii rozgraniczających, co znajduje przełożenie na interes prawny właścicieli nieruchomości objętych planem. Prawo własności mimo, iż jest prawem chronionym Konstytucją (art. 64 Konstytucji R.P.) jak i przepisami kodeksu cywilnego (art. 140 i następne k.c.) nie jest prawem absolutnym i może podlegać różnym ograniczeniom. W sytuacjach przewidzianych prawem może również nastąpić pozbawienie prawa własności. Zgodnie z art. 33 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami prawa sposób wykonywania prawa własności. Jednocześnie z mocy art. 4 ust. 1 powołanej ustawy, gminie przysługuje tzw. władztwo planistyczne, co oznacza, iż wyłącznie gmina jest uprawniona do ustalania przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu. Z przytoczonych przepisów wynika, iż na etapie tworzenia projektów lub zmian planu zagospodarowania przestrzennego musi dochodzić do kolizji pomiędzy interesem publicznym (społeczności lokalnej) a interesem indywidualnym (poszczególnych członków tej społeczności). Z taką kolizją interesów mamy do czynienia w sprawie niniejszej. Nie oznacza to wcale aby organ administracji korzystając z przypisanego mu władztwa planistycznego dopuszczał się na etapie tworzenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego naruszeń prawa. Rozpatrując zarzuty do projektu (zmiany) planu zagospodarowania przestrzennego, rada gminy musi podjąć w tym przedmiocie uchwałę na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i wszechstronnie rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne i prawne, uzasadniając swoje stanowisko, nie zależnie od treści podjętej uchwały. W szczególności powinna ocenić i wyważyć zakres naruszonego interesu prawnego skarżącego, wyjaśniając dlaczego daje priorytet interesowi publicznemu. W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska W. nie podjęła takiej uchwały na podstawie art. 24 ust 3 powołanej ustawy, pomijając stosowny tryb postępowania narzucony przepisami prawa i przeszła do kolejnego etapu - uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jako uzasadnienie swych poczynań prawnych organ administracji wskazał na podjętą wcześniej, bo [...] roku uchwałą Nr [...] o wyłączeniu z prac planistycznych do odrębnego uchwalenia, fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie miejscowości W. w tym działki o nr I stanowiącej własność B. Z. położonej przy ul. Y. Nadto organ powołał się na podjętą w dniu [...] roku, a więc w dacie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i na tej samej sesji Rady Miejskiej, uchwałę Nr [...] o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta W. w zakresie w jakim nastąpiło wyłączenie z prac planistycznym między innymi terenu działki skarżącej. Wyłączenie z prac planistycznych uchwałą z dnia [...] roku Nr [...] do odrębnego uchwalenia, fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie miejscowości W. w tym działki o nr I stanowiącej własność B. Z. położonej przy ul. Y na etapie zgłoszenia zarzutów było niedopuszczalne bez przeprowadzenia ( zachowania ) całego trybu przewidzianego w art. 18 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. Przy sporządzaniu planu zagospodarowania przestrzennego rada i zarząd gminy nie mogą arbitralnie decydować, których wymogów procedury planistycznej przestrzegać, a których nie. Takie działania Rady Miejskiej W. naruszają przepisy prawa, co stanowi na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r., Nr 80, poz.717 ze zm.) naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powodując nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części. Doszło również do naruszenia procedury ( art. 18 ust. 2 pkt. 9 powołanej wyżej ustawy ) przy uchwalaniu planu, gdyż skarżąca nie została zawiadomiona imiennie o dacie ewentualnego rozpoznania swych zarzutów na sesji Rady Miejskiej w dniach czy to [...] 2004 roku czy to [...] 2004 roku, gdzie jak się okazało doszło do wydania zaskarżonej uchwały wyłączającej pewien obszar z prac planistycznych. Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w Białymstoku w wyroku z dnia 4 października 2002 r. SA/Bk 472/2002 wywodząc, iż ściśle określona procedura uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego służyć ma ochronie prawa obywateli przy wykonywaniu przez gminy władztwa planistycznego. Ustawodawca zagwarantował rzeczywistą, a nie pozorną ochronę poprzez ściśle wymaganą w art. 18 ust. 2 pkt 1 do 14 ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Tekst jednolity: Dz. U. 1999 r. Nr 15 poz. 139) procedurę oraz skutek jej niezachowania określony w art. 27 ust. 1 ustawy (stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy). Ten wymóg nie będzie spełniony, jeżeli zainteresowane osoby zostaną pozbawione udziału w sesji rady gminy, na której rozpatrzono ich zarzuty. Brak zawiadomienia stanowi naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy i skutkuje sam w sobie nieważnością uchwały. W uzasadnieniu uchwały rada gminy ma obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zarzutów w sposób dogłębny i powinna przekonywująco uzasadnić swoje stanowisko. Arbitralne negowanie zarzutów bez uzasadnienia przyjętej oceny nie spełnia wymogów należytego wyjaśnienia tychże zarzutów, zwłaszcza, gdy faktycznie zainteresowani nie mieli możności wypowiedzenia się na sesji rady, na której podjęto uchwałę odrzucającą zarzuty nie będąc o niej powiadomieni. Jednocześnie, podkreślenia wymaga, iż obowiązek uwzględnienia zarzutu do planu powstaje tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego jest związane z naruszeniem porządku prawnego. Nie ma obowiązku uwzględnienia zarzutu, gdy naruszenie interesu prawnego nastąpiło zgodnie z prawem w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego (por. wyrok NSA z 23.03.1998 r., sygn. akt IV SA 2097/97- LEX nr 43844). Zwrócić także należy uwagę, iż rozpoznając zarzut, który jest zindywidualizowanym środkiem prawnym służącym konkretnemu podmiotowi, rada gminy nie ma obowiązku uwzględnienia okoliczności dotyczących innych podmiotów, podnoszonych przez osobę wnoszącą zarzut. Nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia w sprawie konkretnego zarzutu, że projektowane zmiany w planie zagospodarowania przestrzennego godzą także w interesy prawne innych osób. Osobom tym przysługują bowiem własne środki prawne. Mając na uwadze, iż przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały o wyłączeniu z prac planistycznych do odrębnego uchwalenia, fragmentów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na terenie miejscowości W. doszło do naruszenia art. art. 12 ust. 1, 18 ust. 2 pkt. 1 - 14 i 24 ust. 3 powołanej wyżej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy o p.p.s.a. stwierdził jej nieważność. Na podstawie art. 152 ustawy o p.p.s.a. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej uchwały do czasu uprawomocnienia się wydanego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ustawy o p.p.s.a.