II SA/Gl 78/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska,, Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Ewa Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi K. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zakazu użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r. nr [...]; 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Pismem z dnia 9 listopada 2009 r. K. O. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o wydanie zakazu użytkowania wagi samochodowej usytuowanej w C. przy ul. [...]. Wniosek ten wedle właściwości został przekazany Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w B. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], działając na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie z wniosku K. O. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, iż postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowej wagi samochodowej zostało już w przeszłości zakończone decyzją nr [...] z dnia [...] r., którym to rozstrzygnięciem organ nakazał M. G., B. M. i G. W. - współwłaścicielom posesji usytuowanej w C. przy ul. [...] wykonanie rozbiórki samowolnie wykonanych najazdów i płyty wagi samochodowej usytuowanej na tej posesji. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] r. Inspektorzy PINB przeprowadzili w konsekwencji czynności kontrolne, podczas których stwierdzono, iż decyzja zarówno organu I jak i II instancji została wykonana, o czym K. O. został pismem z dnia 13 października 2008 r. powiadomiony. W związku z realizacją nakazu określonego w wydanej decyzji, postępowanie w zakresie jej realizacji zostało zakończone. Jednocześnie organ poinformował, że pozostałe kwestie poruszane we wniosku strony mogą być rozwiązywane wyłącznie w oparciu o przepisy prawa cywilnego. Odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej złożył K. O. wyrażając niezadowolenie z otrzymanego rozstrzygnięcia. Odwołujący podniósł, że obowiązek rozbiórki nałożony na współwłaścicieli działki, na której znajduje się sporna waga, wynikający z decyzji PINB w B. z dnia [...] r., został wykonany w sposób "sfingowany" oraz że postawiono tam od nowa taką samą wagę. WINB w K. postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] zlecił PINB w B. przeprowadzenie ponownych oględzin obiektu budowlanego będącego przedmiotem postępowania, celem zbadania czy okoliczności podnoszone w odwołaniu tj. wybudowanie od nowa spornej wagi samochodowej, w istocie nastąpiło. Dnia 7 czerwca 2010 r. do organu odwoławczego wpłynął protokół z wizji przeprowadzonej przez PINB w B. w dniu 31 maja 2010 r., z którego wynika, że na posesji przy ul. [...] w C. nie została wybudowana nowa waga samochodowa. Stwierdzono również, że J. P. na podstawie zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] r., nr [...], przyjętego bez wyrażenia sprzeciwu przez Starostę B., dotyczącego "utwardzenia terenu działki będącego najazdami na urządzenie wagi samochodowej oraz remontu wagi", utwardził powierzchnię gruntu poprzez jego wyrównanie oraz ułożenie płyt betonowych. Ponadto organ powiatowy podtrzymał swoje stanowisko, iż obowiązek nałożony decyzją z dnia [...] r., nr [...], został wykonany w całości tzn. dokonano rozbiórki najazdów i płyty wagi samochodowej co zostało odzwierciedlone w protokole z dnia 23 lipca 2008 r. Po rozpoznaniu wniesionego odwołania decyzją z dnia [...] r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji i orzekł o odmowie wydania zakazu użytkowania przedmiotowej wagi samochodowej W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że zakaz użytkowania obiektu budowlanego może być wydany wyłącznie na podstawie art. 66 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. 2006, Nr 156, poz. 1118 z późn. zm.) przy jednoczesnym wydaniu decyzji, o której mowa w art. 66 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1- 3 ustawy Prawo budowlane. W omawianej sprawie organ powiatowy nie stwierdził żadnych nieprawidłowości w funkcjonowaniu spornej wagi samochodowej, stanowiących przesłankę do wydania nakazu ich usunięcia i nałożenia zakazu jej użytkowania, a ponadto ustalił, że obowiązek nałożony decyzją PINB w B. z dnia [...] r., nr [...], został w całości wykonany. Wobec powyższego PINB w B. zaskarżoną decyzją umorzył postępowanie w sprawie wniosku K. O. o wydanie zakazu użytkowania przedmiotowej wagi. Zdaniem organu odwoławczego PINB w B. wydając w omawianej sprawie decyzję o umorzeniu postępowania naruszył jednak art. 105 k.p.a., bowiem w sprawie nie wystąpiła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego skutkująca niemożnością załatwienia sprawy co do jej istoty. Skoro bowiem strona wysuwa konkretne żądania i zarzuty wobec rozstrzygnięcia organu, tyle że bezzasadne, to wykazanie w decyzji bezzasadności żądań i zarzutów stanowi istotę rozstrzygnięcia sprawy, a nie jej bezprzedmiotowości. Stąd też z uwagi na brak przesłanek do wydania zakazu użytkowania spornej wagi samochodowej należało na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić w całości zaskarżoną decyzję oraz orzec o odmowie wydania nakazu użytkowania wagi samochodowej. Jednocześnie organ II instancji podkreślił, że z akt sprawy, a zwłaszcza ze świadectwa legalizacji ponownej Naczelnika Obwodowego Urzędu Miar w S. z dnia [...] r. wydanego dla wagi samochodowej usytuowanej w C. przy ul. [...], zgłoszenia robót budowlanych z dnia [...] r., nr [...] w którym inwestor zgłosił remont wagi samochodowej oraz z dokumentacji fotograficznej dołączonej do protokołu z wizji przeprowadzonej przez PINB w B. w dniu [...] r. wynika, iż sporna waga samochodowa w dalszym ciągu na działce istnieje. Zatem wobec faktu, iż przedmiotowa waga samochodowa stanowiąca budowlę w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, została zrealizowana bez wymaganego pozwolenia na budowę przez inwestora PHU "A" J. P., organ powiatowy winien rozważyć wszczęcie "postępowania legalizacyjnego". Pismem złożonym w organie II instancji w dniu 7 stycznia 2011 r. K. O. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na decyzję organu II instancji wnosząc o wydanie zakazu użytkowania przedmiotowej wagi. W uzasadnieniu skarżący wskazał nieprawidłowości jego zdaniem związane z budową wagi i działaniami prowadzących kolejne postępowania organów. Skarga została wniesiona w terminie. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm. zwanej dalej: p.p.s.a.) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego wykazało, że są one dotknięte uchybieniami uzasadniającymi ich wzruszenie. W pierwszej kolejności wskazać w tym miejscu należy, że w obu decyzjach, stosownie do tez zawartych w ich uzasadnieniach, przyjęto, iż skoro postępowanie administracyjne wszczęte zostało po otrzymaniu wniesionego przez K. O. żądania to w konsekwencji było to postępowanie prowadzone na wniosek strony. Tym samym skoro strona domagała się wydania zakazu użytkowania wagi samochodowej to tylko w takim zakresie sprawa winna podlegać w ramach prowadzonego postępowania rozważeniu i rozstrzygnięciu. Jak wręcz wskazał organ II instancji choć jego zdaniem okoliczności sprawy sugerują, że obecnie istniejąca waga samochodowa zrealizowana została bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę to jednak kwestia ewentualnej samowoli budowlanej winna być rozpoznana w ramach odrębnego, tym razem wszczętego przez organ I instancji z urzędu, postępowania cyt. "legalizacyjnego". Z tego też względu odmówił uwzględnienia żądania strony, kończąc tym samym ostatecznie postępowanie w sprawie wniosku K. O., zalecając jednocześnie organowi I instancji by rozważył potrzebę wszczęcia kolejnego postępowania w sprawie spornej wagi, tym razem dotyczącego jej samowolnej budowy. Powyższe rozumowanie zdaniem Sądu ocenić należy jako błędne. Skład orzekający w pełni podziela bowiem wyrażany w orzecznictwie pogląd, iż prowadzone na podstawie art. 66 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane postępowanie, w którym ma być oceniane wystąpienie określonych w przepisie tym przesłanek, w istocie wszczynane jest z urzędu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyroku z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 563/09 świadczy o tym przede wszystkim brak w art. 66 Prawa Budowlanego wskazania, że postępowanie to wszczynane jest tylko na wniosek oraz zobowiązujący charakter norm w nim zawartych. W świetle bowiem art. 66 ust. 1 pkt 1-3 ustawy Prawo budowlane, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany bądź sposób użytkowania go może stanowić zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska albo też obiekt znajduje się w złym stanie technicznym – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. W decyzji, o której mowa, może nadto zakazać użytkowania obiektu budowlanego lub jego części do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. W doktrynie przyjmuje się zaś, że o ile przepis prawa materialnego wprost nie wskazuje sposobu wszczęcia postępowania, wówczas należy przyjąć, że jeżeli postępowanie zmierza do przyznania uprawnienia to jest ono wszczynane na wniosek, a gdy celem postępowania jest, tak jak w niniejszej sprawie, nałożenie na stronę obowiązków – to jego wszczęcie następuje z urzędu (por. B. Adamiak /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 279). W sytuacji zatem gdy osoba trzecia składa zawiadomienie o złym stanie obiektu bądź domaga się wydania zakazu jego użytkowania, to stanowi to jedynie swoisty sygnał dla organu wskazujący potrzebę przeprowadzenia stosownego postępowania, w istocie jednak postępowanie to wszczyna on z urzędu. Tym samym organ podejmuje postępowanie administracyjne, w którym w sposób wszechstronny obowiązany jest ustalić stan prawny i faktyczny tego obiektu - por. przywołany wyżej wyrok NSA, por też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 25 listopada 2008, sygn. akt II SA/Lu 528/08. Postępowanie to nie może ograniczać się zatem jedynie do zakresu żądania sformułowanego przez stronę w zawiadomieniu lecz obejmować winno badanie całokształtu okoliczności sprawy. W efekcie stwierdzenie przez organ, iż w sprawie nie zachodzą wprawdzie przesłanki, o których mowa w art. 66 Prawa budowlanego, jednakowoż obiekt, którego postępowanie dotyczy stanowi być może samowolę budowlaną, nie zezwala organowi na zakończenie jednego postępowania i otwarcie kolejnego (bądź w przypadku organu odwoławczego zalecenie rozważenia celowości wszczęcia kolejnego postępowania z urzędu) lecz obliguje organ do pełnego rozpoznania sprawy przedmiotowego obiektu, w oparciu o adekwatny do okoliczności dobór właściwego trybu procedowania wynikającego z odpowiadającej okolicznościom sprawy podstawy prawnej. W konsekwencji stwierdzenie przez organ II instancji, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, iż być może waga, stanowiąca przedmiot postępowania, stanowiła samowolę budowlaną, obligowało organ do uchylenia zaskarżonej decyzji celem wszechstronnego ustalenia i rozważenia przez PINB w B. wszystkich okoliczności sprawy, w tym jednoznacznego wyjaśnienia wątpliwości związanych z wskazanym obiektem budowlanym. Ocena, czy i w oparciu o które przepisy organ powinien podjąć dalsze działania, dokonana może być bowiem dopiero po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, zgodnie z regułami wskazanymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., których realizacja wymaga by organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Jako dowolne należy traktować zatem ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków koniecznych do jednoznacznego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jako warunku niezbędnego wydania rozstrzygnięcia o przekonującej treści – por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 1768/99. Wymogów powyższych, zdaniem Sądu, orzekające w sprawie organy nie dochowały w stopniu zezwalającym na jednoznaczną ocenę okoliczności sprawy, wskazane w uzasadnieniach obydwu decyzji ustalenia wykazują bowiem istotne braki i niejasności. Podkreślenia wymaga w tym miejscu, iż wobec sprzeczności pomiędzy ustaleniami dokonanymi przez organ I i II instancji niejasnym jest czy w ogóle przedmiotowa waga w dacie wydania przez organy kolejnych decyzji istniała i funkcjonowała, co się wydarzyło po wykonaniu nakazanej w 2008 r. rozbiórce, czy istotnie jak twierdzi skarżący części wagi zostały wybudowane ponownie, czy wreszcie jak twierdzi organ II instancji (czemu w trakcie rozprawy przed tut. Sądem zaprzeczył inwestor) całość wagi bądź jej elementy stanowią samowolę budowlaną. W konsekwencji wydaną przez organ II instancji zaskarżoną decyzję, a także poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną uznać należy za naruszające przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co tym samym obliguje Sąd do ich uchylenia. Ponownie rozważając sprawę organ wnikliwie zbada całokształt okoliczności sprawy, a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń przyjmie adekwatny tok postępowania, w wyniku którego podejmie właściwe, należycie uzasadnione rozstrzygnięcie. Jednoznacznego wyjaśnienia wymaga więc przede wszystkim, czy przedmiotowa waga samochodowa obecnie istnieje a jeśli tak to czy wybudowana została na podstawie pozwolenia na budowę. Od tego ustalenia zależeć bowiem będzie dalszy tok postępowania organów. W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzec jak w sentencji. Nadto w myśl art. 152 cytowanej ustawy określono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. O kosztach postępowania nie orzekano z uwagi na brak stosownego wniosku strony.