II SA/Gl 783/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Ewa Krawczyk Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy referent Magdalena Jankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2007 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Miasta R. z dnia [...]r. nr[...] w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miasta R. w dniu [...]roku podjęła uchwałę nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta R. dla terenu przy ulicy [...]. Jednocześnie Rada Miasta R. stwierdziła w tej uchwale zgodność projektu planu z obowiązującym Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R. uchwalonym uchwałą nr [...] z dnia [...] roku. Jako podstawa prawna uchwały podany został art. 18 ust. 2 pkt 5 i art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 20 ust. 1 i art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U., nr 80, poz. 717 ze zm.). Pismem z dnia [...]roku Wojewoda [...] wniósł do sądu administracyjnego skargę na tę uchwałę, podając jako podstawę prawną art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, Wojewoda podniósł zarzut wydania uchwały z naruszeniem art. 20 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu skargi organ nadzoru wskazał, że zaskarżona uchwała nie jest zgodna z obowiązującymi ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a tym samym, że podjęta została z rażącym naruszeniem wskazanych przepisów ustawy. Z treści zaskarżonej uchwały wynika bowiem, że teren, którego dotyczy zmiana planu zagospodarowania przestrzennego przeznacza się pod lokalizację obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Tymczasem w studium brak jest ustaleń dopuszczających możliwość lokalizacji na terenie objętym zmianą planu obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Z rysunku studium wynika, że obszar objęty zmianą planu nie stanowi "rejonu wskazanego dla lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2" lecz zaliczony jest do kategorii "obszarów zabudowanych wskazanych do zachowania w procesie rozwoju miasta". W odpowiedzi na skargę Rada Miasta R. wniosła o jej oddalenie. Wskazano na zapis uchwały Rady Miasta R. Nr [...] z dnia [...] roku w sprawie Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta R., w myśl którego "w granicach administracyjnych miasta poza istniejącymi już obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 [...] i [...] planuje się następujące lokalizacje dla obiektów tego typu". Dalej wymieniono w tekście studium [...] terenów wskazanych dla lokalizacji nowych obiektów (str. [...] tekstu Studium). Przyznano, że na rysunku ustaleń studium wskazano jedynie te nowe lokalizacje jako rejony przeznaczone do lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W oznaczeniu tym nie znalazł się obiekt [...] ponieważ obiekt ten istnieje już [...] lat. Teren ten został zakwalifikowany w studium do "obszarów zabudowanych wskazanych do zachowania w procesie rozwoju miasta". Wskazano dalej, że zgodnie z ustaleniami studium w obszarach zabudowanych obowiązuje m.in. zasada zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w myśl której istnieje możliwość uzupełniania, rozbudowy i modernizacji istniejących obiektów z zachowaniem przepisów prawa budowlanego, ochrony środowiska i sanitarnych (str. [...] tekstu Studium). Powołano się na art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że tekst i rysunek studium stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium i są równoważnymi dokumentami. Stąd jeżeli w tekście ustaleń studium zapisano, że obiekt [...] już istnieje i zachowano jego funkcję, to nie ma potrzeby wskazywać tego terenu graficznie na rysunku studium do lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. W studium takie graficzne wskazanie ustalono tylko dla nowych obiektów tego typu. Wskazano ponadto na treść § [...] zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym na obszarze objętym planem przyjętym w zaskarżonej uchwale tracą moc ustalenia planu uchwalonego przez Radę w dniu [...]roku. Zachowują zatem aktualność te ustalenia planu z [...]roku, które dotyczą zachowania funkcji usługowo-handlowej istniejącego obiektu [...] poprzez ustalenie symbolu terenu "UC" (tereny rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2). Zmiana planu uchwalona zaskarżoną uchwałą dotyczy tylko korekty linii zabudowy tego istniejącego obiektu [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga – w ocenie składu orzekającego zasługuje na uwzględnienie – bowiem zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa materialnego. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązującego na obszarze gminy. Przepis art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przewiduje, że rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Z kolei zgodnie z art. 27 ustawy zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Plan miejscowy jest powszechnie obowiązującym aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Poza sporem pozostaje okoliczność, że plan miejscowy musi pozostawać w zgodzie z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 17 pkt 4 ustawy). Kontrolowana w niniejszym postępowaniu uchwała obejmuje zmianę planu miejscowego w odniesieniu do obszaru, na którym znajduje się obiekt o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Zmiana planu w stosunku do zapisów wcześniej obowiązującej uchwały w tym przedmiocie dotyczy przesunięcia linii zabudowy. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały pod kątem jej zgodności z ustaleniami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Sąd doszedł do przekonania, że nie jest ona zgodna z tymi ustaleniami. Jednym z obligatoryjnych elementów, jakie winny znaleźć się w studium jest określenie obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 (art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy). Zapis ten w takim samym stopniu odnosi się zarówno do obszarów, gdzie planowane jest rozmieszczenie obiektów tego typu, jak i do obszarów, na których obiekty takie już istnieją. Wbrew twierdzeniom organu gminy zawartym w odpowiedzi na skargę, obszar objęty zaskarżoną uchwałą nie został określony w studium jako obszar rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Co prawda w tekście studium wskazane zostały istniejące obiekty tego typu, jednakże na rysunku studium obszar, na terenie którego znajduje się obiekt [...] został określony jako obszar zabudowany wskazany do zachowania w procesie rozwoju miasta, podczas, gdy dla obszarów przeznaczonych pod taką zabudowę w przyszłości wyraźnie określono, że są to obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Tekst i rysunek studium stanowią jedną całość i muszą pozostawać spójne ze sobą. Skoro zatem tekst nie zawiera wyraźnego określenia przeznaczenia danego obszaru lub też interpretacja tego określenia nasuwa wątpliwości, to rozstrzygający w tej kwestii staje się rysunek studium. Z rysunku studium wynika jednoznacznie przeznaczenie obszaru do zachowania w procesie rozwoju miasta. Taki zapis oznacza z kolei, że zmiana linii zabudowy powoduje zmianę istniejącego obszaru przeznaczonego dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Skoro tak, to tym bardziej takie przeznaczenie tego obszaru winno wynikać z ustaleń studium. Dla oceny zaskarżonej uchwały bez znaczenia pozostaje okoliczność, że we wcześniej obowiązującym planie miejscowym (uchwała Rady Miasta R. z dnia [...]roku) sporny obszar oznaczony był symbolem "UC" (tereny rozmieszczenia obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2). Naruszenie prawa przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały polegało bowiem na braku jej zgodności ze studium a nie z wcześniej obowiązującym planem. Poza granicami niniejszej sprawy pozostaje natomiast badanie legalności uchwały z [...]roku. Mając powyższe na uwadze stwierdzić przyjdzie, że brak zgodności planu z ustaleniami studium stanowi naruszenie jednej z zasad sporządzania planu miejscowego, co w świetle art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skutkuje nieważnością podjętej w tym przedmiocie uchwały, a zatem uwzględniając skargę Sąd orzekł jak w sentencji po myśli art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 z późn. zm.). Stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały Sąd nie orzekł o wstrzymaniu jej wykonania (art. 152 p.s.a) wychodząc z założenia, że wstrzymanie wykonania nie może dotyczyć przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie (zaskarżona uchwała opublikowana została w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] z dnia [...] roku, Nr [...], poz. [...] i weszła w życie po upływie 30 dni od daty publikacji). W tej materii skład orzekający podziela pogląd wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z 15 maja 2000 r. sygn. OPS 1/00, ONSA 2000, nr 4, poz. 134, zgodnie z którym nie jest dopuszczalne wstrzymanie wykonania aktów organów samorządu terytorialnego stanowiących przepisy powszechnie obowiązujące, ponieważ wykonanie aktu normatywnego polega w istocie na wprowadzeniu tego aktu w życie. Jeżeli więc akt zawierający przepisy prawa miejscowego wszedł w życie, to stał się obowiązującym prawem i nie może być mowy o wstrzymaniu jego wykonania.