II SA/Gl 784/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Leszek Kiermaszek, Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Asesor WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Protokolant referent Anna Trzuskowska, po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi L. L. i M. M. – L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. nr [...] oraz orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Naczelnik Gminy M. udzielił W. L. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego (według projektu typowego), budynku gospodarczego i ogrodzenia stałego na działce nr ewid. gruntów A położonej w G. (obecnie G.) oraz zatwierdził plan zagospodarowania tej działki. W dniu [...] 1999 r. L. L. i M. L. wnieśli o przeniesienie na nich uprawnień z powyższej decyzji załączając zgodę W. L. oraz akt notarialny z dnia [...] r. w przedmiocie nabycia działki nr A. Po przeprowadzeniu w dniu [...] 1999 r. oględzin objętej postępowaniem działki Wójt Gminy M. decyzją z dnia [...] r. Nr [...] znak [...]), powołując się na treść art. 36 a ust. 2 i art. 80 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( obecnie Dz. U. z 2003 r. Nr 207 poz. 2016 ze zm., zwanej dalej Prawem budowlanym ) uchylił w/w decyzję o pozwoleniu na budowę Naczelnika Gminy M. z dnia [...] r, przyjmując, iż w czasie budowy doszło do istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budynku mieszkalnego. Stwierdził też, że w takich okolicznościach nie jest możliwe przeniesienie tego pozwolenia na nabywców działki, której pozwolenie dotyczyło. W odwołaniu od tej decyzji małżonkowie L. zarzucili, iż odstępstwa dopuścił się poprzedni inwestor jeszcze przed 1 stycznia 1995 r. co uzasadnia zalegalizowanie rozpoczętej budowy i zatwierdzenie aneksu do projektu budowlanego. Wojewoda [...] odwołania tego nie uwzględnił i decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie organu I instancji potwierdzając jego stanowisko, że doszło do istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia. Odstępstwa te polegały na wykonaniu w budynku piwnic usytuowanych 75 - 80 poniżej poziomu terenu, innym usytuowania budynku oraz otworów okiennych i drzwiowych. Po rozpoznaniu skargi wniesionej na powyższą decyzję Wojewody przez małżonków L., została ona uchylona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 8 października 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 16/00. W uzasadnieniu tego wyroku NSA stwierdził, że co do zasady w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy treść art. 36 a Prawa budowlanego nie ma zastosowania. Zwrócił Sąd uwagę, iż nie zostało należycie wykazane aby stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego były odstępstwami istotnymi, wyczerpującymi hipotezę art. 36 a. Przyjął, że za nieistotne należy uznać odstępstwa, które nie spowodowałyby odmowy udzielenia "pierwotnego" pozwolenia na budowę. Jeszcze przed wydaniem tego wyroku bo decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy M., uwzględniając wniosek małżonków L. z dnia [...] 2000 r., zatwierdził przedłożony przez nich projekt budowlany i udzielił im pozwolenia na wznowienie robót budowlanych przy budynku mieszkalnym na działce nr A w G. przy ul. [...]. Po otrzymaniu omówionego wyżej wyroku NSA z dnia 8.10.2001 r. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. Nr [...] umorzył postępowanie odwoławcze od w/w decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. o uchyleniu pozwolenia na budowę ( wydanej w trybie art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego ). Na to rozstrzygnięcie Wojewody małżonkowie L. wnieśli skargę do NSA. Po jej wniesieniu Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym ( Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) uchylił zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] r. oraz poprzedzająca ją decyzję Wójta Gminy M. z dnia [...] r. w części dotyczącej uchylenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i ogrodzenia. W pozostałej zaś części decyzję tego Wójta utrzymał w mocy. Również na to rozstrzygnięcie Wojewody małżonkowie L. wnieśli skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach. Po rozpoznaniu obu tych skarg Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 14 maja 2004 r. sygn. akt II SA/Ka 779/02 stwierdził nieważność w/w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] r. oraz uchylił decyzję tego organu z dnia [...] r. W uzasadnieniu tego wyroku stwierdził, że uchylając decyzję organu I instancji z dnia [...] r. w części dotyczącej budynku gospodarczego oraz ogrodzenia, nie wydał Wojewoda w tej kwestii żadnego dalszego rozstrzygnięcia. Nie zastosował się też do wytycznych zawartych w wydanym w tej sprawie wyroku NSA z dnia8.10.2001 r. sygn. akt II SA/Ka 16/00. Zdaniem Sądu przy ponownym rozpoznaniu odwołania powinien ustalić Wojewoda w pierwszej kolejności czy decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i pozwoleniu na wznowienie robót przy budowie budynku mieszkalnego, uzyskała przymiot ostateczności. Gdyby tak było istotnie, to należy rozważyć czy odnośnie tego budynku przedmiotowe pozostaje postępowanie przed organem I instancji. Gdyby pozwolenie na wznowienie robót nie było ostateczne, to kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku z dnia 8.10.2001 r., powinien rozważyć Wojewoda przesłanki wydania decyzji opartej na treści art. 138 § 2 Kpa. Odnośnie decyzji Wojewody z dnia [...] r. ( o umorzeniu postępowania odwoławczego ) Sąd stwierdził, iż została ona wydana z naruszeniem prawa. Skoro bowiem odwołanie wniesione przez stronę postępowania, nie zostało przez nią cofnięte, to nie było podstaw prawnych do umorzenia postępowania odwoławczego. Skutkowało to uchyleniem przedmiotowej decyzji odwoławczej. Orzekając po raz trzeci w przedmiocie odwołania małżonków L. od decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. o uchyleniu pozwolenia na budowę, Wojewoda [...] zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną z powołaniem się na treść art. 138 § 1 pkt 1 i 2 Kpa oraz art. 40 i 82 ust. 3 Prawa budowlanego, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej budynku gospodarczego i w tym zakresie orzekł o przeniesieniu na rzecz M. M.L. i L. L. pozwolenia wynikającego z decyzji Naczelnika Gminy M. z dnia [...] r., w pozostałej zaś części decyzję tą utrzymał w mocy. Jednocześnie decyzją tą uchylił postanowienie Wójta Gminy M. z dnia [...] r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przeniesienia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i ogrodzenia i w tym zakresie umorzył postępowanie przed organem I instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Wojewoda stwierdził, że decyzja Wójta Gminy M. z dnia [...] r. o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego, jest decyzją ostateczną. Brak było jego zdaniem podstaw do orzekania w przedmiocie pozwolenia na budowę ogrodzenia skoro obecnie, zgodnie z treścią art. 29 ust. 1 pkt 23 Prawa budowlanego, jego budowa nie wymaga uzyskania wcześniej pozwolenia na budowę. Dlatego też, odnośnie tego ogrodzenia, należało utrzymać zdaniem organu odwoławczego w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r. Decyzja ta była także zasadna w odniesieniu do budynku mieszkalnego, skoro przy jego budowie doszło do istotnych odstępstw od udzielonego pozwolenia na budowę z dnia [...] r. Ponieważ takich odstępstw nie stwierdzono w odniesieniu do budynku gospodarczego, który nie był jeszcze realizowany, to zasadne było żądanie przeniesienia w tym przedmiocie pozwolenia na rzecz małżonków L.. Dalej organ orzekający stwierdził, iż skoro doszło w konsekwencji do uwzględnienia żądania małżonków L. o przeniesienie na nich pozwolenia na budowę, "co czyni wydane w tej sprawie postanowienie z [...] r. o zawieszeniu postępowania bezprzedmiotowym – dlatego, zgodnie z art. 105 Kpa należało je umorzyć". W konkluzji organ odwoławczy uznał, że omawiana decyzja oraz decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót z dnia [...] r., rozstrzyga ostatecznie sprawę legalności realizowania obiektów objętych decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] r. W skardze do sądu na powyższą decyzję odwoławczą z dnia [...] r. L. L. i M. M.– L. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy M. z dnia [...] r. Zarzucili, iż nie doszło do istotnych odstępstw od pozwolenia na budowę z dnia [...]r. oraz, iż organ odwoławczy nie zastosował się do wytycznych zawartych w wydanych w tej sprawie wyrokach. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko oraz powołując się na uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Podniósł również, że kwestionowana decyzja nie narusza interesu skarżących. W piśmie procesowym z dnia [...] 2004 r. skarżący zaakcentowali, iż nie było podstaw do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę gdyż nie doszło do istotnych odstępstw od warunków tego pozwolenia, o czym świadczy fakt uzyskania pozwolenia na wznowienie robót budowlanych akceptującego w całości dotychczas zrealizowane roboty budowlane ( dotychczasowy stan budowy ). W szczególności nie doszło ani do zmiany usytuowania budynku ani do wybudowania jego nowej kondygnacji ( nie objętej pozwoleniem na budowę ). Zwrócili też uwagę, że prace budowlane zostały wykonane przez ich poprzednika prawnego przed 1 stycznia 1995 r. Podali, że ich zdaniem decyzja o wznowieniu robót z dnia [...] r. nie jest ostateczna bo została wydana w toku procedury odwoławczej od decyzji o uchyleniu pozwolenia na budowę. W kolejnym piśmie procesowym z dnia [...] 2005 r. skarżący zarzucili, że wbrew stanowisku Wojewody zawartym w odpowiedzi na skargę, decyzja o uchyleniu pozwolenia na budowę narusza ich interes prawny gdyż uniemożliwiła im skorzystanie z "wielkiej" ulgi budowlanej. Co do zasady stanowisko to podtrzymał skarżący w piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. w którym podniósł dodatkowo, że uchylenie decyzji o pozwoleniu na budowę naraziło go na duże straty materialne. Wniósł nadto o zasądzenie kosztów sądowych uwzględniających co najmniej kwotę [...] zł jako koszty dojazdów do sądu, koszty pism procesowych i porad prawnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Decyzje organów obu instancji ostać się nie mogą albowiem wydane zostały zdaniem Sądu zarówno z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem prawa materialnego jak i bez dostatecznego wyjaśnienia i rozważenia sprawy, które to uchylenie proceduralne mogło mieć istotny wpływ na jej wynik w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm., zwanej dalej ustawą p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja Wojewody [...] została nadto wydana z naruszeniem treści art. 153 tej ustawy oraz art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1271 ze zm.). Nie uwzględniono w niej bowiem ocen prawnych zawartych w dwóch poprzednich wydanych w tej sprawie wyrokach, którymi zarówno Wojewoda [...] jak i Sąd rozpoznający niniejszą skargę są związane. W pierwszym z tych wyroków, tj. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Ośrodka Zamiejscowego w Katowicach z dnia 8 października 2001 r. sygn. akt II SA/Ka 16/00 przesądzone przy tym zostało, że decyzja oparta na treści art. 36a Prawa budowlanego mogła zostać wydana w toku postępowania wszczętego w przedmiocie przeniesienia, w trybie art. 40 Prawa budowlanego, decyzji o pozwoleniu na budowę ( a to w sytuacji gdy z akt nie wynika aby zostało wszczęte jakieś odrębne postępowanie w tym przedmiocie). Wyrokiem tym przesądzone też zostało, że stanowisko organów obu instancji jakoby przy budowie budynku mieszkalnego doszło do istotnych odstępstw od zatwierdzonego pozwoleniem na budowę z dniem [...] r. projektu budowlanego, nie zostało poparte dostateczną analizą stanu faktycznego i stanu prawnego. W tej kwestii zawarto też w tym wyroku wytyczne co do rozumienia odstępstw istotnych w rozumieniu art. 36 a. W wyroku z dnia 14.05.2004 r. sygn. akt II SA/Ka 799/02 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nakazał zaś ustalić czy decyzja w przedmiocie pozwolenia na wznowienie robót uzyskała przymiotu ostateczności, a jeżeli tak, to nakazał rozważyć zaistnienie przesłanki z art. 105 § 1 kpa – odnośnie postępowania o uchylenie pozwolenia na budowę, w części obejmującej budynek mieszkalny. Biorąc pod uwagę ocenę prawną zawartą w powyższych wyrokach należy zważyć, że postępowanie w której zapadła zaskarżona obecnie do Sądu decyzja dotyczy niejako dwóch kwestii. Pierwszą jest przeniesienie na skarżących pozwolenia na budowę z dnia [...] r. a drugą kwestia odstępstw od tego pozwolenia, która w pierwszej instancji została rozstrzygnięta decyzją Wójta Gminy M. z dnia [...] r. o uchyleniu tego pozwolenia. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Wojewoda [...] uchylił powyższą decyzję z [...] r. w części dotyczącej budynku gospodarczego i w tym zakresie orzekł o przeniesieniu pozwolenia na budowę na skarżących. Utrzymując w mocy tę decyzję w pozostałej części nie uwzględnił jednak ( wbrew werbalnemu odmiennemu stwierdzeniu ), wytycznych zawartych w zapadłych w tej sprawie wyrokach. Praktycznie w ogóle się do nich nie odniósł. Przede wszystkim nie podał Wojewoda dlaczego jego zdaniem nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w pierwszej instancji w przedmiocie uchylenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, w sytuacji gdy ustalił, iż decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót jest ostateczna. W ogóle z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika aby kwestia ta stanowiła przedmiot rozważań organu odwoławczego. Uczyni to organ orzekający w pierwszej kolejności przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Gdyby doszedł do przekonania, że postępowanie w tym przedmiocie stało się w okolicznościach sprawy bezprzedmiotowe, to wyda decyzję o jego umorzeniu ( odnośnie budynku mieszkalnego ).Gdyby zaś doszedł do innego wniosku, to przed stwierdzeniem, że doszło do istotnego odstąpienia od warunków pozwolenia na budowę, powinien rozpoznać sprawę przy uwzględnieniu w tym względzie wytycznych zawartych w wyroku NSA z dnia 8.10.2001 r. Należy jednak zważyć, że doszło do zmiany stanu prawnego tj. zmiany treści art. 36a Prawa budowlanego, nad którą to kwestią Wojewoda przeszedł do porządku. Zgodnie zaś z art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane ( Dz. U. Nr 93, poz. 888 ) zmiana ta powinna być uwzględniona w niniejszej sprawie. Wobec wydania decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót, bezprzedmiotowym byłoby zaś zdaniem Sądu nałożenie obowiązków o jakich mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. To oznacza niedopuszczalność zastosowania treści art. 36 a ust. 2 Prawa budowlanego ( według treści obowiązującej w dacie wydania zaskarżonej decyzji ). W konsekwencji należało zdaniem Sądu przyjąć, że bezprzedmiotowe jest postępowanie w sprawie uchylenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, W tym zatem zakresie będzie ono podlegało umorzeniu przez organ I instancji. Zdaniem Sądu bezprzedmiotowe jest też w takiej sytuacji postępowanie w przedmiocie przeniesienia na skarżących pozwolenia na budowę w części dotyczącej tego budynku, gdyż budynek ten został już objęty nie tylko innym pozwoleniem, a mianowicie pozwoleniem na wznowienie robót z dnia [...] r., ale i na podstawie tego pozwolenia już wybudowany ( w stanie surowym – tak stwierdził skarżący na rozprawie sądowej w dniu 26 stycznia 2006 r. ).Również zatem w tym zakresie, tj. przeniesienia pozwolenia na budowę tego budynku, postępowanie administracyjne powinno zostać umorzone. Za bezprzedmiotowe należy też uznać postępowanie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę z dnia [...] r. w części dotyczącej budowy ogrodzenia, a to w sytuacji, gdy jak to zasadnie ustalił organ odwoławczy, obecnie przeprowadzenie tego rodzaju robót nie wymaga pozwolenia. Ustalenie to nie powinno jednak skutkować utrzymaniem w tym zakresie ( odnośnie ogrodzenia ) w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] r., ale jej uchyleniem i umorzeniem w tej części postępowania w I instancji. Zdaniem Sądu trudno przyjąć, aby właśnie takie orzeczenie zawierała końcowa część osnowy zaskarżonej decyzji, która nie jest zresztą zrozumiała i niewątpliwie nieprawidłowa. Wojewoda nie podał bowiem na jakiej podstawie orzekał w przedmiocie postanowienia Wójta Gminy M. z dnia [...] r. o zawieszeniu postępowania, które podlegało odrębnemu zaskarżeniu a z akt nie wynika, aby taki środek został przez strony wniesiony. Gdyby przyjąć że zaskarżona decyzja zawiera w tej części orzeczenie o umorzeniu postępowania zasadniczego odnośnie przeniesienia pozwolenia na budowę budynku gospodarczego i ogrodzenia, to odnośnie budynku gospodarczego ta część wyrzeczenia pozostawałaby w oczywistej sprzeczności z pierwszą częścią osnowy tej decyzji, w której orzekł Wojewoda o przeniesieniu pozwolenia na budowę budynku gospodarczego. Wobec tych oczywistych nieprawidłowości uchyleniu podlegała cała zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji. Rozpoznając ponownie sprawę organ I instancji powinien uchylić formalnie skuteczność postanowienia o zawieszeniu z dnia [...] r. przez podjęcie z urzędu objętego nim postępowania. Przy uwzględnieniu powyższych rozważań pozostanie nadto organowi I instancji merytoryczne orzeczenie w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę z dnia [...] r. w części dotyczącej budynku gospodarczego. Z tych wszystkich względów decyzje organów obu instancji podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a i c i art. 135 w zw. z art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a. W przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania sądowego orzeczono stosownie do jego wyniku na podstawie art. 209 w zw. z art. 205 § 1 i § 3 ustawy p.p.s.a. Sąd nie orzekł przy tym w przedmiocie żądania skarżącego sformułowanego w jego piśmie procesowym z dnia [...] 2006 r. tj. zasądzenia dodatkowych kosztów w kwocie [...] zł, gdyż skarżący nie złożył bliższego ich zestawienia, które mogłoby podlegać ocenie Sądu z punktu widzenia treści art. 205 § 1 ustawy p.p.s.a. oraz przepisów Dekretu z dnia 26 października 1950 r. o należnościach świadków, biegłych i stron w postępowaniu sądowym ( Dz. U. Nr 49 poz. 445 – w zw. z art. 205 § 3 ustawy p.p.s.a. W nawiązaniu do treści pisma skarżących z dnia [...] 2004 r. należy jeszcze stwierdzić, że wbrew zajętemu tam stanowisku, okoliczność, że decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót została wydana przed zakończeniem postępowania sądowego, nie pozbawia tej decyzji przymiotu ostateczności.