II SA/Gl 786/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Krawczyk (spr.), Sędziowie WSA Iwona Bogucka, WSA Rafał Wolnik, Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2006 r. sprawy ze skargi "A" S.A. w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i orzeka, że nie podlega ona wykonaniu w całości; 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej tytułem zwrotu kosztów postępowania [...]zł /[...] zł/. Inwestor "B" Spółka Akcyjna z siedzibą w W. złożyła w dniu [...] 2000 r. do organu administracji architektoniczno-budowlanej wniosek o wydanie zezwolenia na ekspozycję reklamy na terenie miasta S.. Do zgłoszenia załączono dokumentację techniczną konstrukcji nośnej wraz ze szkicem usytuowania obiektu w terenie. Zgłoszenie zostało skutecznie przyjęte w dniu [...] 2006 r. Na przełomie [...] i [...] 2000 r. inwestor przystąpił do wykonania nośnika reklamy. Zarządzeniem nr [...] Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia [...] r. odcinek drogi [...]–[...]–[...]–[...]–[...] stał się odcinkiem klasy S czyli drogą krajową ekspresową. Dla tej klasy drogi przepisy prawa nie przewidują zmniejszenia odległości usytuowania obiektów od krawędzi jezdni. Pismem z dnia [...] 2003 r. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad w K. zwróciła się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z żądaniem nakazania rozbiórki budowli /tablicy reklamowej, podświetlanej/ ustawionej przy drodze krajowej, ekspresowej nr X. W piśmie tym zarzuciła, że przedmiotowa tablica została ustawiona w odległości 7,40 m od krawędzi jezdni, a zatem niezgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Powołała się przy tym na treść przepisu art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych /Dz.U. Nr 14 z 1985 r., poz. 60 z późn. zm./ stanowiącego, że tablice reklamowe powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni minimum 40 m, natomiast usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż 40 m wymaga zgody administratora drogi, której w rozpatrywanej sprawie inwestor nie uzyskał. Wobec powyższego przedmiotowa reklama, zdaniem Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w K. umieszczona w polu widzenia kierowców, rozprasza ich uwagę i tym samym zagraża bezpieczeństwu ruchu w drodze. W dniach [...] 2004 r. oraz [...] 2004 r. przeprowadzono dwie wizje terenowe w sprawie usytuowania przedmiotowej tablicy reklamowej, a następnie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. decyzją [...] nr [...] z dnia [...] r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 51 ust. 5 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 207, poz. 2016 dnia 5 grudnia 2003 r. z późn. m./ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z dnia 17 listopada 2000 r. z późn. zm./, nakazał "B" z siedzibą w W. przy ul. A rozbiórkę napowietrznego przyłącza energii elektrycznej długości około 70 m, będącego zasilaniem oświetlenia wolnostojącej trwale związanej z gruntem tablicy reklamowej usytuowanej przy drodze ekspresowej nr DK-X; km [...] + [...] na terenie miasta S., którego trasa biegnie przez działki o numerach [...];[...];[...]. W motywach swojego rozstrzygnięcia, organ nadzoru wskazał, iż w połowie 2001 r. wykonano bez pozwolenia właściwego organu, podświetlenie tablicy reklamowej, a roboty były poprzedzone: - uzgodnieniem z Polskim Związkiem Działkowców [...] Zarządem w K. wykonania napowietrznej instalacji elektrycznej oraz ustawienia dwóch słupów na terenie użytkowania przez Polski Związek Działkowców POD "[...]" - oraz porozumieniem zawartym w dniu [...] 2001 r. pomiędzy "B S.A." a "C" S.A. wyrażającym zgodę na podłączenie instalacji oświetlenia tablicy reklamowej o pow. 3 m x 12 m do swojej instalacji. Zdaniem organu nadzoru, roboty tego typu tzn. montaż urządzenia instalacyjnego umożliwiającego podświetlenie reklamy, nie zostały wymienione w art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego jako zwolnione z konieczności uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, zatem brak tego pozwolenia wskazuje, że jest to samowola budowlana. Wskazał także, iż w rozpatrywanej sprawie nie ma możliwości legalizacji samowoli budowlanej, gdyż tablicę usytuowano w odległości 4,50 m od krawędzi jezdni i jest to odległość mniejsza niż wymagają przepisy ustawy o drogach publicznych. Z art. 43 ust. 1 w/w ustawy wynika, iż odległość budowli do krawędzi jezdni drogi ekspresowej w terenie niezabudowanym winna wynosić 40 m. Następnie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. [...] nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane /Dz.U. Nr 207, poz. 2016 z dnia 5 grudnia 2003 r. z poźn. zm./ oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz.U. Nr 98, poz. 1071 z dnia 17 listopada 2000 r. z późn. zm./ nakazano Spółce Akcyjnej "B" z siedzibą w W. przy ul. A rozbiórkę tablicy reklamowej o wymiarach 12 m x 3 m usytuowanej na działce nr [...] przy drodze ekspresowej nr DK-X, km [...]+[...] na terenie miasta S.. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ nadzoru wskazał, że "B Spółka Akcyjna" dopełniła obowiązku wynikającego z art. 30 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 6 ustawy Prawo budowlane zgłaszając właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej wniosek o wydanie zezwolenia na ekspozycję reklamy na terenie miasta S.. Zgłoszenie zostało przyjęte w dniu [...] 2000 r. bez sprzeciwu, co w konsekwencji upoważniało inwestora do wykonania nośnika reklamy. Jednakże w trakcie budowy dokonano odstąpienia od wspomnianych przepisów sytuując tablicę w odległości 7,40 m od krawędzi drogi krajowej poza terenem zabudowy czyli mniejszej niż zezwalają na to przepisy. Organ nadzoru powołał się przy tym na przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wskazał także, iż wprawdzie ustawodawca dopuszcza zmniejszenie odległości w szczególnie uzasadnionych przypadkach warunkując to wyrażeniem zgody przez zarządcę drogi, w tym przypadku Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad, jednak inwestor nie dysponował zgodą na odstąpienie od przepisów. Organ podniósł, iż naruszono art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego tj. odpowiednie usytuowanie obiektu na działce budowlanej oraz poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Tablica o wymiarach 12 m x 3 m jest budowlą jak wskazuje art. 3 pkt 3 prawa budowlanego, jako wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe, które jest obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. b w/w ustawy. Trwałość powiązania reklamy z gruntem potwierdza dokumentacja techniczna załączona do wniosku inwestora z dnia [...] 2000 r., w której dla nośnika reklamy projektuje się fundament blokowy o wymiarach 1200 x 2500 x 5000 mm i następnie wykonuje go w terenie. Wykonana tablica musi być w sposób trwały powiązana z gruntem, gdyż jako przestrzenna konstrukcja o szerokości 12 m i wysokości 3 m umieszczona 6 m nad poziomem terenu musi stawić czoło parciu wiatru oraz innym warunkom atmosferycznym i być stabilna. W złożonym odwołaniu od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] inwestor zakwestionował tę decyzję i podniósł, iż nie zgłoszenie sprzeciwu przez Urząd Miasta w S., wobec wniosku o wydanie zezwolenia na ekspozycję reklamy na terenie miasta S., zostało uznane przez inwestora jako zgoda na zmniejszenie wymaganej przepisami odległości od drogi. Ponadto w okresie realizacji montażu droga, przy której stała tablica reklamowa, nie miała statusu drogi ekspresowej lub autostrady a jedynie była drogą krajową. Stwierdzenie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego odstąpienia od przepisów poprzez usytuowanie tablicy reklamowej w odległości 7,40 m od drogi mija się z prawdą. Lokalizacja tablicy reklamowej została bowiem przedstawiona na załączonych do zgłoszenia dokumentach i była usytuowana w odległości 11 m, co potwierdza pismo z Rejonu Dróg Krajowych w Z. z dnia [...] 2001 r., sygn. akt [...]. Odwołujący się podniósł nadto, iż zastosowanie przez organ nadzoru sankcji z art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 7 ustawy prawo budowlane nie znajduje uzasadnienia prawnego. Decyzja organu pozbawia wnioskodawcę prawa do obiektywnego zbadania sprawy. Pozostaje nadto w sprzeczności z przepisem art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, który stanowi, iż Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawa, urzeczywistniającym zasadę sprawiedliwości społecznej. Wypadki te winne być przez organy rozpatrywane przy uwzględnieniu porządku prawnego, jak i słusznego interesu obywateli. Jednocześnie odwołujący się zarzucił organowi rażące naruszenie przepisów postępowania, poprzez nieuwzględnienie w toku postępowania wszelkich okoliczności i dokumentów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Nie jest bowiem prawdą, iż "B S.A." samowolnie dokonała posadowienia tablic reklamowych. Dokonała ich na warunkach określonych w zgłoszeniu. Wobec powyższego odwołując się zarzuciła także naruszenie art. 7 kpa. W następstwie powyższego odwołania decyzja ta została uchylona a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, iż odwołanie inwestora musiało odnieść zamierzony skutek, ale nie z powodów w nim zawartych. Zdaniem organu odwoławczego błędnie ustalono przedmiot sprawy, którym jest samowolna budowa nośnika reklamowego, jako obiektu wymagającego przed realizacją uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. A zatem rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Dodał, iż o tym jakie instytucje dokonują uzgodnień decydują przepisy prawa budowlanego i przepisy szczególne /w rozpatrywanym przypadku ustawa o drogach publicznych/ mające związek z tym prawem, a nie lokalizacja w granicach miasta lub poza nimi. Lokalizacja w granicach terenu zabudowanego lub poza nim, ma znaczenie dla spraw związanych wyłącznie z montażem tablic reklamowych, a nie z budową nośników reklamowych. W skardze do sądu "A" S.A. z siedzibą w W. wniosła o uchylenie decyzji [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]r. jak i decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Decyzjom tym zarzucono rażące naruszenie treści art. 107 § 1 kpa, art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego w zw. z treścią art. 107 § 3 kpa oraz art. 35 § 3 kpa. W motywach skargi podniesiono, iż organ administracji uchybił obowiązkowi oznaczonemu w treści przepisu art. 107 § 1 kpa, gdyż oparł swoje rozstrzygnięcie na niewłaściwej podstawie prawnej tj. bez wskazania przepisu prawa materialnego, który kształtuje treść rozstrzygnięcia. Ponadto zdaniem skarżącej Spółki, organ II instancji dokonał błędnej analizy stanu faktycznego i w sposób nieuprawniony przyjął, iż urządzeniem reklamowym jest jedynie tablica reklamowa nie obejmując wskazanym pojęciem konstrukcji wsporczej. Twierdzenia organu II instancji, iż organ I instancji błędnie ustalił przedmiot sprawy, którym jest samowolna budowa nośnika reklamowego, jako obiektu budowlanego wymagającego przed realizacją uzyskania pozwolenia na budowę, a dopiero w drugiej kolejności rozpatrzenie kwestii montażu tablicy reklamowej, pozostają w oczywistej sprzeczności z treścią ustawy prawo budowlane, która przewiduje dwa tryby wyrażania zgody na wykonywanie robót budowlanych. Przepis art. 28 ust. 1 ustawy stanowi, iż wykonanie robót budowlanych może nastąpić na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem treści art. 29 – 30, które enumeratywnie wskazują roboty budowlane, których prowadzenie wymaga zgłoszenia bądź nie wymaga w ogóle zgłoszenia ani pozwolenia na budowę. Stosownie zaś do treści art. 29 ust. 2 pkt 6 w zw. z treścią art. 30 ust. 1 pkt 2 w/w ustawy wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu i remoncie tablic i urządzeń reklamowych wymaga jedynie zgłoszenia. W rozpatrywanej sprawie organ II instancji błędnie przyjął, iż zapis zawarty w treści art. 29 ust. 2 pkt 6 prawa budowlanego odnoszący się do instalowania tablic i urządzeń reklamowych dotyczy jedynie montażu tablicy reklamowej do konstrukcji nośnej. Organ błędnie ustalił również, że urządzeniem reklamowym jest jedynie tablica reklamowa, nie obejmując tym pojęciem konstrukcji wsporczej /nośnika reklamy/. Budowa nośnika reklamy zdaniem organu wymaga pozwolenia na budowę, a zgłoszeniem objęta jest instalacja /montaż tablicy/. Skarżąca powołała się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 maja 2005 r. sygn. akt VII SA/Wa 1311/04, z którego wynika, iż zarówno instalacja tablic reklamowych na obiektach jak też budowa wolnostojących urządzeń reklamowych nie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wskazała także na treść art. 29 ust. 2 pkt 6 w/w ustawy, z którego wynika, iż z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolnione są nie tylko tablice i urządzenia reklamowe, co oznacza całość urządzenia reklamowego, a więc także elementów konstrukcyjnych do mocowania samej tablicy. Dodatkowo podniosła, iż organ nadzoru niewłaściwie przyjął, iż w postępowaniu odwoławczym nie można stwierdzić nieważności decyzji i umorzyć postępowania. Powyższe bowiem stoi w oczywistej sprzeczności z treścią art. 8 kpa, zgodnie z którym organ administracji powinien pogłębiać zaufanie obywateli do organów administracji. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Zaakcentował, iż zaskarżoną decyzją nie rozstrzygnięto merytorycznie sprawy, a jedynie przekazano ją do ponownego rozpatrzenia. Dodał, iż nośnik reklamowy nie jest urządzeniem reklamy, a zatem roboty budowlane można rozpocząć wyłącznie po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Faktem jest, że budowa niektórych obiektów budowlanych i wykonanie niektórych robót budowlanych zostały zwolnione z tego obowiązku, ale wśród nich nie ma takich budowli jak nośniki reklamowe, zatem jego budowa /montaż/ wymaga uzyskania pozwolenia na budowę. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie bowiem zaskarżona decyzja – w ocenie składu orzekającego została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. W sprawie jest bezsporne, że urządzenie reklamowe obejmujące nośnik reklamy umieszczony na fundamencie blokowym oraz tablicę reklamową wykonano w 2000 r. przy ul. B w S., która w tej dacie posiadała status drogi krajowej głównej ruchu przyśpieszonego "GP". Realizacja urządzenia reklamowego została poprzedzona zgłoszeniem z dnia [...] 2000 r., które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Do zgłoszenia był dołączony projekt budowlany. Zgłoszenie wykonywania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty były wykonane w warunkach uzasadniających stosownie do art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. - Prawa budowlanego w brzmieniu tego przepisu po zmianie ustawy z dnia 16.04.2004 r. – Dz.U. nr 93, poz. 888 /sprawa rozpoczęta wnioskiem z dnia [...] 2003 r./, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę /por. wyrok NSA z 28.04.2004 r. OSR 108/04, ONSA i WSA 1 /1/ - 2004 poz. 26/. Ta ostatnia okoliczność nie wynika z decyzji żadnego z organów. W konsekwencji powyższego należy stwierdzić, że postępowanie w stosunku do przedmiotowego urządzenia reklamowego mogło być prowadzone jedynie w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 51 ust. 7 tego prawa. W trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 prowadzi się bowiem postępowanie w stosunku do wykonanych robót budowlanych /art. 51 ust. 7/, w przypadkach innych niż wymienione w art. 48 lub art. 49b, jeżeli zostały one wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1. Ponieważ sporne urządzenie reklamowe zostało zrealizowane w oparciu o zgłoszenie to w niniejszym postępowaniu organy powinny ustalić czy jego wykonanie nastąpiło w okolicznościach wymienionych w art. 50 ust. 1 pkt 2, 3 i 4. Organ I instancji w następstwie oględzin ustalił, że tablicę reklamową umieszczono w odległości 7,40 m od krawędzi drogi krajowej poza terenem zabudowanym, a więc w odległości mniejszej niż zezwala na to art. 43 ust. 1 lp. 3a ustawy o drogach publicznych z 21.03.1985 r. /Dz.U. nr 14 z 1985 r., poz. 60 ze zm./, określający odległość obiektu budowlanego od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej na 25 m, przy czym inwestor nie dysponował zgodą na zmniejszenie tej odległości /art. 43 ust. 2 ustawy o drogach publicznych/. Z powyższego ustalenia wynika, że w dacie wykonania reklamy naruszono przepisy ustawy o drogach publicznych, a więc realizacja reklamy nastąpiła w warunkach art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego. W stosunku do przedmiotowego urządzenia reklamowego powinny zatem organy przeprowadzić postępowanie mające na celu ustalenie możliwości doprowadzenia go do stanu zgodnego z prawem, co może łączyć się z nałożeniem na inwestora dokonania konkretnych czynności lub też w przypadku braku takich możliwości orzec o jego rozbiórce, a więc wydać odpowiednią – do zaistniałego stanu faktycznego – decyzję przewidzianą art. 51 ust. 1 pkt 1 lub 2. W zaskarżonej decyzji organ odwoławczy dokonał podziału, zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie urządzenia reklamowego, na nośnik reklamowy oraz tablicę reklamową i twierdził, że budowa nośnika reklamowego wymagała pozwolenia na budowę, a jeżeli inwestor go nie uzyskał powinno to skutkować wszczęciem postępowania w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Natomiast montaż tablicy reklamowej stanowi zagadnienie podlegające ocenie organów w drugiej kolejności. Takiej wykładni przepisów art. 29 ust. 2 pkt 6, 29 ust. 1, 28 ust. 1 i 48 Prawa budowlanego Sąd nie podziela chociażby z tego względu, że prowadzi ona do formalnego podziału zamierzenia inwestycyjnego /nośnik i tablica reklamowa/ i stosowania do tak podzielonych części odmiennych przepisów, a mianowicie dotyczących pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przede wszystkim jednak ocena organu odwoławczego co do potrzeby uzyskania pozwolenia na budowę nośnika reklamy w okolicznościach sprawy była zbędna. Jak już stwierdzono na wstępie urządzenie reklamowe wykonano w oparciu o zgłoszenie, a więc w zasadzie wyklucza to stosowanie art. 48 Prawa budowlanego. Dokonana przez organ odwoławczy materialnoprawna ocena zrealizowanego w oparciu o zgłoszenie urządzenia reklamowego nastąpiła z naruszeniem art. 29 ust. 2 pkt 6, i art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Rozpoznając ponownie odwołanie skarżącej od decyzji organu I instancji, organ odwoławczy powinien uwzględnić wyżej przedstawione stanowisko Sądu co do skutków prawnych realizacji obiektu budowlanego w oparciu o zgłoszenie, ale z naruszeniem przepisów, tutaj ustawy o drogach publicznych. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 litera a, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30.08.2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z zm./.