II SA/Gl 788/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska, Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 października 2025 r. sprawy ze skargi P. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 maja 2025 r. nr 010070/680/4812922/2023 w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 21 czerwca 2023 r. nr [...]. Decyzją z dnia 21 czerwca 2023 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, Centrum Obsługi Świadczeń dla Rodzin (dalej: "ZUS"), w postępowaniu nr [...] (znak: [...]), działając w trybie ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1576 ze zm. – dalej: u.p.p.)., orzekając wobec P. G. (dalej: strona, skarżąca), po rozpoznaniu wniosku o świadczenie wychowawcze na okres świadczeniowy trwający od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r., odmówił prawa do tego świadczenia. W uzasadnieniu wskazano, że nie jest możliwe przyznanie ww. prawa na syna, bowiem zgodnie z postanowieniem Sądu, sygn. akt [...] , z dnia 18 października 2021 r., strona nie sprawuje nad nim faktycznej opieki. Strona wniosła odwołanie do Prezesa ZUS, w którym nie zgodziła się z rozstrzygnięciem. Z treści odwołania wynikało, że pomiędzy nią a ojcem dziecka trwał konflikt, a ten przebywał również w zakładzie karnym. Strona podawała, że skoro dziecko przebywało z nią, to powinna otrzymywać ww. świadczenie. W dniu 14 maja 2025 r. Prezes ZUS, działając na podstawie art. 138 §1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 572 ze zm., dalej - k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania, decyzją nr postępowania jw., uchylił zaskarżoną decyzję w całości oraz przyznał stronie świadczenie wychowawcze na syna: • na okres od 1 lipca 2023 r. do 31 grudnia 2023 r. w kwocie 500 zł miesięcznie; • na okres od 1 stycznia 2024 r. do 31 maja 2024 r. w kwocie 800 zł miesięcznie. W uzasadnieniu podano m. in., że strona spełnia warunki przyznania świadczenia określone w art. 4 ust. 2 u.p.p. na okres jw. Brak jest natomiast podstaw do przyznania świadczenia wychowawczego za czerwiec 2023 r. w związku z tym, że opieka nad małoletnim, zgodnie z postanowieniem Sądu z dnia 19 lipca 2023 r., sprawowana jest od lipca 2023 r. Strona złożyła skargę ww. decyzję wnosząc o jej uchylenie i przyznanie ww. prawa za okres od dnia 12 maja 2023 r. do dnia 8 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu podano m. in., że w okresie od 12 maja 2023 r. do 8 sierpnia 2023 r. skarżąca sprawowała faktyczną opiekę nad małoletnim synem. Postanowienie Sądu zostało wydane dopiero w dniu 19 lipca 2023 r., jednak faktyczna opieka miała miejsce od dnia 12 maja 2023 r. aż do dnia 8 sierpnia 2023 r., kiedy to syn wrócił do ojca. Kiedy opiekowała się dzieckiem ponosiła koszty jego utrzymania oraz faktycznie się nim opiekowała. Wniosła o przyznanie świadczenia wychowawczego tylko za ten okres i nie rości sobie prawa do świadczenia za inne miesiące. Poinformowała Urząd o powrocie dziecka do ojca w dniu 8 sierpnia 2023 r. ZUS nie odniósł się do tej informacji i nie wezwał jej do uzupełnienia dokumentów. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując twierdzenia zawarte w zaskarżonej decyzji. Wniesiono jednocześnie o zawieszenie postępowania z uwagi na toczące się przed ZUS postępowanie wyjaśniające w przedmiocie ustalenia, który z rodziców małoletniego sprawował nad nim opiekę faktyczną w okresie świadczeniowym trwającym od 1 czerwca 2023 r. do 31 maja 2024 r. Do sprawy przedłożono bowiem prawomocne postanowienie Sądu Rejonowego w Z. z dn. [...] sygn. akt [...], a jednocześnie strona skarżąca oświadczyła o zmianie stanu rzeczy określonego w tym orzeczeniu. W zależności od uzyskanych wyjaśnień będzie możliwe ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku bowiem uzyskania zgodnych oświadczeń od obojga rodziców małoletniego, że w czerwcu 2023 r. dziecko przebywało pod opieką matki Zakład przyzna skarżącej prawo do świadczenia za okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r., natomiast ojciec dziecka zachowa prawo do świadczenia za okres od 1 września 2023 r. do 31 maja 2024 r., tj. za okres, w którym dziecko, zgodnie z oświadczeniem matki, przebywało pod jego opieką. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2024 r., poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola, o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2024 roku, poz. 935 – dalej p.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że jest on dotknięty uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie narusza bowiem przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. skutkuje jego uchyleniem. Zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 §1 k.p.a.) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 §1 k.p.a.). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m. in. w art. 77 §1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 k.p.a., w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego czy dana okoliczność została udowodniona. W tym kontekście należy przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego (do 31 grudnia 2003 r. w Lublinie) z dnia 17 maja 1994 r., sygn. SA/Lu 1921/93. Zawarto tam ogólne reguły dotyczące postępowania dowodowego. Stwierdzono m. in., że z przepisów art. 7 i 77 § 1 k.p.a. wynika, iż postępowanie dowodowe jest oparte na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany nie tylko na wniosek, ale i z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Przed rozpatrzeniem materiału dowodowego organ jest zobowiązany do wysłuchania wypowiedzi stron co do przeprowadzonych dowodów, zgromadzonych materiałów oraz wszystkich zgłoszonych żądań (art. 10 § 1 k.p.a.). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą w Kodeksie zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej, podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: - po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, - po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, - po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, - po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.p. świadczenie wychowawcze przysługuje m. in. matce albo ojcu, jeżeli dziecko wspólnie zamieszkuje i pozostaje na utrzymaniu matki albo ojca, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 2a. W świetle art. 4 ust. 1 u.p.p. celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych. Służy ono zaspokojeniu potrzeb dziecka, dbałości o jego dobro i ochronę. Skierowane jest zaś do podmiotów, które sprawują nad nim opiekę. Wskazać także trzeba, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji RP). W wyroku NSA z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. II OSK 261/15, zwraca się uwagę, że "Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy. (...) Właściwe zachowanie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, by dwukrotnie oceniono dowody, przeanalizowano wszystkie argumenty". Jednocześnie w postępowaniu administracyjnym organ odwoławczy jest organem merytorycznym, którego powinnością jest nie tylko odnieść się do zarzutów odwołania, lecz ponownie rozpoznać i rozstrzygnąć sprawę już rozstrzygniętą przez organ pierwszej instancji (np. wyrok NSA z 11 czerwca 2024 r., sygn. II OSK 1705/21). Tymczasem decyzja drugoinstancyjna oparta jest na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, zauważonym także przez organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę. W swojej decyzji przyznał on skarżącej prawo do świadczenia na okres od 1 lipca 2023 r. do 31 maja 2024 r. w kwotach tam podanych. Uczynił tak, pomimo tego, że pismem ogólnym z dnia 31 sierpnia 2023 r. (zdeponowanym w aktach sprawy) skarżąca poinformowała, iż "W dniu 8 sierpnia 2023 r. małoletni (...) wrócił do ojca". Z kolei w odpowiedzi na skargę organ wskazuje, że w zależności od dalszych ustaleń będzie możliwe ponowne rozpoznanie sprawy. W przypadku bowiem uzyskania zgodnych oświadczeń od obojga rodziców małoletniego, że w czerwcu 2023 r. dziecko przebywało pod opieką matki Zakład przyzna skarżącej prawo do świadczenia za okres od 1 czerwca 2023 r. do 31 sierpnia 2023 r., natomiast ojciec dziecka zachowa prawo do świadczenia za okres od 1 września 2023 r. do 31 maja 2024 r., tj. za okres, w którym dziecko, zgodnie z oświadczeniem matki, przebywało pod jego opieką. To oznacza brak należytego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co wpływa na wadliwość samej decyzji. Przy tym skarżąca kwestionuje także przyznanie jej ww. świadczenia za okres, kiedy opieki nad dzieckiem nie sprawowała. Wyraźnie stwierdziła, że nie rości sobie prawa do świadczenia za miesiące, kiedy dziecko u niej nie przebywało. Zatem zakwestionowała decyzję także w zakresie przyznającym jej świadczenie niezgodnie ze stanem faktycznym. Skoro stan ten ma być dopiero ustalany, konieczne stało się uchylenie decyzji w całości. Sąd nie naruszy zakazu z art. 134 § 2 p.p.s.a., skoro nawet skarżąca kwestionuje decyzję w zakresie dla niej korzystnym. Naruszenie zakazu reformationis in peius, wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z samej istoty tego postępowania może nastąpić w stosunkowo niewielkiej ilości przypadków. Rozstrzygnięcia sądu administracyjnego są bowiem, co do zasady, rozstrzygnięciami o charakterze kasacyjnym, a więc nie rozstrzygają sprawy co do istoty w tym sensie, że nie kończą postępowania administracyjnego wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego. Wywołują natomiast taki skutek, że w konsekwencji naruszenia przez organy administracji czy to przepisów prawa materialnego czy to przepisów procesowych, postępowanie administracyjne prowadzone jest ponownie i organ kończy je wydaniem stosownej decyzji. Samo więc uchylenie decyzji nie powoduje jeszcze, że dochodzi do naruszenia zakazu reformationis in peius. Taki skutek mogłaby wywołać dopiero ocena prawna czy też wskazania sądu administracyjnego, które implikowałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę. Treści rozstrzygnięcia Sąd tu jednak nie przesądza, bowiem nie pozwalają na to niepełne ustalenia faktyczne. Zawieszenie postępowania sądowego byłoby tu niezasadne, bowiem to nie Sąd będzie prowadził dalsze postępowanie dowodowe, a organ. Sprawa powinna zostać wyjaśniona co do istoty w możliwie najszybszym terminie. Organ odwoławczy podjął próbę wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia, choć dopuścił się dalszych uchybień, przez co należy uznać i jego rozstrzygnięcie za nieodpowiadające prawu. Wszystkie te uchybienia ww. przepisom postępowania, w tym art. 107 § 1 i 3 oraz art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz poprzedzającego go rozstrzygnięcia organu I instancji (które nawet w świetle oceny Prezesa ZUS było wadliwe) na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a., przy odstąpieniu od dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w niniejszej sprawie prawa materialnego, do której zmierzają niektóre zarzuty skargi. Stan faktyczny nie został bowiem prawidłowo ustalony, a kontrola zastosowania prawa materialnego następuje dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Zatem kontrola przestrzegania przez organy administracyjne norm prawa materialnego może być przeprowadzona dopiero w ostatniej kolejności (zob. wyrok NSA z 10 lutego 1981 r., sygn. SA 910/80, ONSA 1981, nr 1, poz. 7; T. Woś [red.], Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 757 – 757). Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy powinny mieć na uwadze powyższe ustalenia bacząc, by nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu. Organ II instancji – jeśli będzie orzekał – powinien sprawę rozpoznać merytorycznie, czyniąc własne ustalenia faktyczne, dopełniając wymogów dwuinstancyjnego postępowania. Należy ustalić kto i w jakim okresie sprawował opiekę nad dzieckiem oraz niezwłocznie wydać decyzję załatwiającą sprawę co do istoty. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nastąpiło zgodnie z art. 119 pkt 2 i art. 120 p.p.s.a. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.