II SA/Gl 791/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędziowie WSA Iwona Bogucka (spr.), WSA Elżbieta Kaznowska, Protokolant stażysta Ewa Pasiek, po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2006 r. na rozprawie sprawy ze skargi K. W., C. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności wykonanych robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] r., nr [...], 2. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. solidarnie na rzecz skarżących kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postępowanie przed organami nadzoru budowlanego w sprawie przyłącza wodociągowego do budynku mieszkalnego na posesji przy ul. A nr A i B w W. zostało wszczęte na skutek pism i protestów K. W. i C. W.. Wobec awarii tego przyłącza i konieczności dokonania jego naprawy K. W. i C. W. zarzucili, że przyłącze to zostało na ich działce zlokalizowane samowolnie, o jego przebiegu po swojej nieruchomości dowiedzieli się dopiero w [...] 2004 r. w związku z awarią i nie wyrażają zgody na naruszenie ich własności w celu usunięcia awarii. Z akt sprawy wynika, że przy ulicy A budynki o numerach A i C usytuowane są w pierwszej linii zabudowy, zaś budynek B w drugiej linii zabudowy. Budynek B istnieje od roku 1928 i został rozbudowany w roku 1966 zaś budynek C był budowany później, na przełomie lat 50 i 60 XX wieku. W roku 1960 do budynku nr B doprowadzona została również spornym przyłączem woda. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. [...] r. przeprowadził oględziny nieruchomości. Zostało ustalone, że przyłącze przebiegające przez posesję C do budynku B stanowi własność Gminy. Przyłącze to powstało w latach 1959 – 60. Przedstawiciele Gminy podali, że brak jest jakichkolwiek dokumentów dotyczących powstania wodociągu, pozwoleń oraz dokumentacji technicznej. K. W. podtrzymała twierdzenia, że o przeprowadzeniu przez jej działkę wodociągu dowiedziała się w efekcie zaistniałej awarii w [...] 2004 r. Decyzją dnia [...] r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. umorzył postępowanie w sprawie przyłącza wodociągowego znajdującego się na posesji K. i C. W.. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przyłącze jest własnością, jak to określono, Urzędu Miasta W. na odcinku do licznika poboru wody w budynku nr B i powstało ono w roku 1960. Budowa budynku nr C została rozpoczęta w roku 1959, zaś budynek nr B powstał wcześniej. Rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania uzasadniono tym, że przyłącze wodociągowe jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem, koniecznym do prawidłowego funkcjonowania obiektu. W złożonym odwołaniu małżonkowie W. zwrócili się o uchylenie decyzji podnosząc, że wybudowane przyłącze jest samowolą budowlaną. Podnieśli, że woda w roku 1960 została doprowadzona do budynku nr A, a dopiero w latach 1963 i następnych do budynku B. Zarzucili, że organ nie domagał się przedstawienia planów i dokumentacji przyłącza. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. nr [...] [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W zakresie ustaleń faktycznych potwierdzono, że będące aktualnie własnością Gminy przyłącze zlokalizowane na posesjach C oraz A i B przy ul. A, w zakresie do licznika wody w budynku B zostało wykonane w latach 1959 – 60, zaś właściciel nie posiada dokumentacji projektowej i powykonawczej. Wyjaśniono, że w orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że w sytuacji gdy zostały już wykonane roboty budowlane, kwestie ewentualnego naruszenia prawa własności czy wynagrodzenia szkód spowodowanych taką budową, nie podlegają ocenie organów administracji. Skutki takich działań mogą być oceniane i likwidowane w oparciu o przepisy prawa cywilnego, w postępowaniach przed sądami powszechnymi. W skardze skierowanej do Sądu administracyjnego K. i C. W. domagali się uchylenia zaskarżonej decyzji i wydania orzeczenia co do istoty sprawy lub przekazania jej do ponownego rozpatrzenia. Podnieśli, że organy nadzoru bezpodstawnie przyjęły, iż sprawa dotyczyła naruszenia prawa własności a nie stwierdzenia faktu samowoli budowlanej, polegającej na wybudowaniu wodociągu bez zezwolenia. Dokonana kwalifikacja prawna jest zatem sprzeczna z ustalonym stanem faktycznym a sprawa nie została merytorycznie rozpoznana. W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do kwestii samowoli budowlanej podniesiono, że zgodnie z art. 333 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli ( Dz. U. z 1928 r. Nr 23, poz. 202 ze zm.), na wykonanie przyłączy nie było wymagane pozwolenie na budowę, a przepisy prawa budowlanego nie obligowały organów i właścicieli do przechowywania dokumentacji budowlanej. W trakcie rozprawy przed Sądem w dniu 27 stycznia 2006 r. przedstawiciel Gminy W. oświadczyła, że sporne przyłącze zostało przyjęte przez Gminę w roku 1997, zaś W. uzyskały prawa miejskie [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje : W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sądy administracyjne dokonując kontroli legalności zaskarżonych aktów, uprawnione są do wydawania orzeczeń o treści określonej w art. 145 – 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Badając zgodność z prawem wydanego aktu Sądy orzekają o pozostawieniu aktu w obrocie, stwierdzając jego legalność, bądź o jego uchyleniu, gdy w ocenie Sądu akt został wydany z naruszeniem prawa. Sądy nie są natomiast uprawnione do orzekania co do istoty w sprawie administracyjnej, to bowiem pozostaje w kompetencji właściwych organów administracji publicznej. Z tego względu nie było możliwe uwzględnienie żądania skargi, dotyczącego wydania orzeczenia także co do istoty. Natomiast uchylenie decyzji skutkuje koniecznością ponownego przeprowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania w sprawie. Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd podzielił stanowisko skarżących, że nie doszło do rozpoznania kwestii samowoli budowlanej. Przedmiotem sprawy niewątpliwie nie były kwestie stosunków własnościowych i odszkodowawcze, stąd argumentacji zawartej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie można uznać za wystarczającą i uzasadniającą podjęte rozstrzygnięcie. Przesłanką umorzenia postępowania, zgodnie z art. 105 k.p.a. stanowi jego bezprzedmiotowość. W przypadku zarzutu samowoli budowlanej bezprzedmiotowość tę można przyjąć w sytuacji wykazania, że określony obiekt nie może zostać zakwalifikowany jako samowola budowlana. Tymczasem kwestie legalności przedmiotowego przyłącza nie były przez organy obu instancji w istocie badane. Wykazując datę budowy przyłącza i jego funkcjonalne związki z budynkiem, organy nie stwierdziły, czy przyłącze to podlega reglamentacji prawa budowlanego i jakie są tego skutki. O legalności obiektu nie może w tej sytuacji decydować wyłącznie upływ czasu i długoletnie użytkowanie. Regulacje prawne, dotyczące przyłącza w dacie jego powstania, zostały przez organ odwoławczy przytoczone dopiero w odpowiedzi na skargę. Z powołaniem się na art. 333 Rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. wskazano, że dla wykonania przedmiotowego przyłącza nie było wymagane uzyskanie pozwolenia. Odniesienie się przez organ do istoty sprawy dopiero w odpowiedzi na skargę nie może uzupełniać argumentacji przedstawionej w uzasadnieniach wydanych decyzji, jak również zakresu przeprowadzonego postępowania. Nadto należy wskazać, że powołana regulacja nie może uzasadniać umorzenia postępowania w sprawie legalności przyłącza, jako bezprzedmiotowego. Rozdział 1 tytułu VI powoływanego rozporządzenia reguluje instytucję pozwolenia na budowę. Na wykonanie robót wymienionych w art. 333 wymagane było pozwolenie właściwej władzy. Do robót tych należały m.in. wykonanie ogólnych domowych urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych, z wyjątkiem wymienionych w art. 335 pkt d. Zwolnione od obowiązku uzyskania pozwolenia w art. 335 d były roboty dotyczące zwykłych gospodarskich urządzeń wiejskich. Roboty te wymagały jednak zgłoszenia właściwej władzy. Aby ocenić zatem kwestię legalności przyłącza konieczne było w pierwszym rzędzie odniesienie się do zakresu regulacji prawnej obowiązującej w dacie jego powstania i stwierdzenie, czy budowa obiektu tego rodzaju podlegała reglamentacji i w jakiej formie. W następnej zaś kolejności należało zbadać, czy ewentualne wymagania w tym zakresie zostały spełnione. Istnienie odpowiedniej dokumentacji jest przy tym kwestią dowodową. Jej brak, w ocenie Sądu, nie wyklucza przeprowadzenia postępowania dowodowego z użyciem różnych środków dowodowych, co pozostaje w zgodzie z zasadami prawdy i swobodnej oceny dowodów. Sięgnięcie do innych źródeł dowodowych jest uzasadnione w sytuacji wskazywanego przez organy braku obowiązku przechowywania dokumentacji przez inwestora. Mając na uwadze przedstawioną argumentację, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c w związku z art. 135 i 152 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania postanowiono zgodnie z art. 200, 205 i 209 cytowanej ustawy.