II SA/Gl 793/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bonifacy Bronkowski (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Piotr Broda, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi Gminy G. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie najmu lokali użytkowych oddala skargę. Uchwałą nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyrażenia zgody na odstąpienie od zasady określonej w uchwale Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie zasad nawiązywania stosunku najmu lokali użytkowych pozostających w dyspozycji Miasta G. oraz zasad polityki czynszowej za lokale użytkowe z późn. zm., podjętą na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm., zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym), Rada Miejska w G. wyraziła zgodę na odstąpienie od zasady określonej w § 19 w/w uchwały Rady Miejskiej w G. nr [...] z dnia [...] r. polegające na wyrażeniu zgody na wskazanie najemców garaży położonych w G. na nieruchomości, w ewidencji gruntów oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], w drodze przetargu ograniczonego na wysokość stawki czynszu. Udział w przetargu mającym na celu wynajęcie powyższych garaży został ograniczony do mieszkańców nieruchomości położonej w G. przy ul. [...]. Wykonanie uchwały powierzono Prezydentowi Miasta G. Jednocześnie wskazano, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Po wszczęciu postępowania nadzorczego Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] r. Nr [...] wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność powyższej uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r., jako jego zdaniem niezgodnej z § 19 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. w sprawie ustalenia zasad nawiązywania stosunku najmu lokali użytkowych pozostających w dyspozycji Miasta G. oraz zasad polityki czynszowej za lokale użytkowe, w związku z art. 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdził, że w ocenie organu nadzoru przedmiotowa uchwała narusza zarówno przepis art. 7 Konstytucji RP oraz § 19 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r. Zgodnie z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Przepis ten stanowi normę zakazującą domniemania kompetencji organu i tym samym nakazuje, by wszystkie działania władzy publicznej były oparte na wyraźnej normie kompetencyjnej. Źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej są m. in. zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP – akty prawa miejscowego. Postanowienia innych aktów prawnych, wydawanych na podstawie uchwały będącej aktem prawa miejscowego, powinny zatem respektować unormowania w niej zawarte. Oznacza to zdaniem Wojewody, że Rada Miejska w G. podejmując zakwestionowaną uchwałę była związana także ustanowionymi przez siebie aktami prawa miejscowego. W skardze do sądu administracyjnego Gmina G. zarzucając, że przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego tj. art. 7 Konstytucji RP przez jego niewłaściwe zastosowanie i błędną interpretację, wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi zarzucono, że organ nadzoru w motywach wydanego rozstrzygnięcia pominął istotę zagadnienia. Nie może bowiem ulegać zdaniem skarżącej wątpliwości, iż skoro ustawodawca nadał radzie gminy kompetencję do ustalania w formie uchwały zasad polityki oddawania w najem gminnych lokali, to umożliwił również wprowadzanie w tym samym trybie zmian w tej polityce. Taki zaś charakter ma właśnie uchwała, której ważność zakwestionowano. Nie jest zatem w żadnej mierze naruszeniem ani zasady legalizmu (art. 7 Konstytucji), ani hierarchicznego porządku źródeł prawa (art. 87 ust. 2 Konstytucji) wprowadzanie zmian (w tym samym trybie, poprzez uchwałę rady miejskiej) do ustalonych zasad. Pogląd przeciwny oznaczałby, co sugeruje się w rozstrzygnięciu nadzorczym, iż raz ustalone przez radę miejską zasady są ostateczne i nienaruszalne. Taki pogląd przeczyłby obowiązującej we współczesnych porządkach demokratycznych zasadzie, iż działające w ramach swych kompetencji organy nie tylko tworzą, ale i zmieniają prawo, co pozwala dostosować regulacje prawne do zmieniających się warunków społeczno-gospodarczych i potrzeb zbiorowości, takich jak wspólnota samorządowa, czy nawet całe społeczeństwo danego kraju. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym. W odniesieniu do zarzutów skargi stwierdził, że zakwestionowana uchwała nie mogła być uznana za akt prawa miejscowego, gdyż nie przewidziano jej publikacji w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] oraz nie zawiera norm o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Nadto przewiduje ona odstępstwo od wynikającej z § 19 uchwały Rady Miejskiej w G. Nr [...] z dnia [...] r. zasady, iż wskazywanie najemcy garaży następuje w drodze przetargu nieograniczonego na wysokość stawki czynszu, której to możliwości odstępstwa ten przepis nie przewiduje. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zdaniem Sądu zgodnie z treścią art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. W tym względzie trafne jest stanowisko organu nadzoru zawarte w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę (w samym rozstrzygnięciu nadzorczym jego motywy w odniesieniu do zakwestionowanej uchwały są bowiem niezbyt precyzyjne i czytelne). Jak wynika z podstawy prawnej zakwestionowanej rozstrzygnięciem nadzorczym uchwały Rady Miejskiej w G. z dnia [...] r., została ona podjęta na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, który jak wynika z jego jednoznacznego brzmienia stanowi podstawę wydania aktu prawa miejscowego. Ma być to przy tym akt dotyczący zasad zarządu mieniem gminy. Rację ma organ nadzoru, że tych podstawowych wymogów kwestionowana uchwała w sposób oczywisty nie spełnia. Po pierwsze nie stanowi (nie statuuje) żadnej zasady zarządu mieniem gminy, co wynika wprost z jej treści, w której przewidziano (uregulowano) jedynie majątek od zasady uregulowanej w § 19 powołanej w niej uchwały wcześniejszej. To zaś oznacza, że jej treść nie mieści się w delegacji ustawowej wynikającej z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W konsekwencji błędne jest stanowisko zawarte w skardze, że Rada miała kompetencje do podjęcia tej uchwały jako uchwały zmieniającej uchwałę z dnia [...] r. Stanowisko to byłoby zasadne gdyby istotnie kwestionowaną uchwałą zmieniono zasadę zarządu mieniem gminy dotyczącą wskazywania najemcy garaży wchodzących w skład tego mienia. Taka zaś sytuacja w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Zasada, a w konsekwencji i norma stanowiąca akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym powinna posiadać, na co trafnie zwrócono uwagę w odpowiedzi na skargę, charakter generalny i abstrakcyjny, powinna być adresowana do nieokreślonego kręgu podmiotów (adresatów normy) i obejmować swoimi postanowieniami sytuacje powtarzalne oraz regulować we wskazanym zakresie prawa i obowiązki podmiotów, które spełniają hipotezę normy zawartej w zasadzie jako akcie prawa miejscowego. Zakwestionowaną uchwałą uregulowano zaś sposób wskazywania najemcy konkretnych garaży i jest ona adresowana do ograniczonej i dającej się wyodrębnić i skonkretyzować liczby podmiotów. Zasadnie też stwierdził organ nadzoru, że gdyby kwestionowana uchwała miała stanowić akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym to powinna ona podlegać ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] (art. 2 ust. 1, art. 3 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych – Dz. U. z 2011 r., Nr 197, poz. 1172 ze zm.), czego w uchwale też nie przewidziano. Nadto, zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy kwestionowana uchwała jako akt prawa miejscowego mogłaby wejść w życie najwcześniej po upływie czternastu dni od dnia jej ogłoszenia, a nie jak to przewidziano w jej § 3 z dniem jej podjęcia. Wobec powyższego należało podzielić stanowisko organu nadzoru, że przedmiotowa uchwała została podjęta z naruszeniem art. 7 Konstytucji RP (w zw. z art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym), co dawało Wojewodzie [...] wynikającą z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym podstawę do stwierdzenia jej nieważności. Skarga jako nieuzasadniona podlegała zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).